Es ist lange her, dass eine medienpolitische Diskussion in Deutschland ähnlich kontroverse Positionen auslöste. Da werfen sogar die so genannten Qualitätsmedien manches Mal die journalistische Objektivität über Bord und werden mit großen Schlagzeilen zum Anwalt der eigenen Interessen. „Überzogene Forderungen“ titelte der Kölner Stadt-Anzeiger, „Unfaire Mittel“ und „Ungebremste Expansion“ lauteten Überschriften der Süddeutschen Zeitung. Die ARD strahlte Ende April eine Reportage („Quoten, Klicks und Kohle“) von Thomas Leif aus, der darüber klagte, „Kampagnen-Macher“ der Zeitungsverlage und „Strippenzieher der Medienpolitik“ wollten mit ihren Attacken im „Internet-Kampf“ ARD und ZDF „sturmreif schießen“ und zu „Nischenprogrammen“ machen.

Thomas Knüwer reagierte in seinem Handelsblatt-Weblog prompt und beklagte „ein voreingenommenes Bejubelungsstück der öffentlich-rechtlich subventionierten Privatsender“. Das Magazin Der Spiegel warnte Mitte April, ARD und ZDF könnten dank üppiger Gebühreneinnahmen im Internet „rasch dominant werden und die wachsende journalistische Vielfalt allmählich ersticken“. Die öffentlich-rechtlichen Anbieter hingegen reklamieren, nur ihre Online-Angebote könnten einen Pluralismus gewährleisten, der jenseits kommerzieller Interessen sozialen Zusammenhalt, Kultur und Bildung in den Vordergrund stelle.

Was aber treibt Zeitungs- und Zeitschriftenverlage, ARD und ZDF zu apokalyptischen Untergangsszenarien hart an der Grenze zum polemischen Populismus? Mit der Verabschiedung des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages könnte eine Magna Charta des Rundfunk-Rechtes im Zeitalter des World Wide Web entstehen, die den deutschen Multimediamarkt auf Jahre hinaus ordnet. Kein Wunder, dass hinter den Kulissen der Medienpolitik legislative Lobby-Arbeit betrieben wird. Der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) und der Verband Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) haben längst Schreiben an die Politik gerichtet, in denen sie davor warnen, eine Expansion von ARD und ZDF gefährde den Online-Markt. Und auch auf offener Bühne schenken sich die Beteiligten nichts. Eine im aktuellen Referentenentwurf des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages gewählte Formulierung, die öffentlich-rechtlichen Anbietern im Internet Textbeiträge nahezu komplett untersagt, halten ARD und ZDF für unakzeptabel. „Wer das den öffentlich-rechtlichen Sendern im Jahre 2008 verbieten will, steht unter Zensurverdacht“, äußerte sich ZDF-Intendant Schächter am 31. März auf dem Podium bei den Mainzer Tagen der Fernsehkritik und warnte vor „legislatorischem Widersinn“.

Der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck (SPD), der zugleich Vorsitzender der Rundfunkkommission der Länder ist, gab einen Tag nach Schächters Verbalattacke Entwarnung. Der Entwurf sei im Kreise der Ministerpräsidenten noch nicht abgestimmt. Am 12. Juni, also unmittelbar nach dem 20. medienforum.nrw, werden die Ministerpräsidenten in Berlin erneut über die Novellierung des Rundfunkrechts beraten. Bis dahin ist mit weiteren öffentlichen Auseinandersetzungen zu rechnen. Die Zeitungsverlage werden nicht müde, das drohende Aussterben einer nicht subventionierten, freien Qualitätspresse heraufzubeschwören. Der VPRT entwirft Szenarien, bei denen die mehr als sieben Milliarden Euro Gebühreneinnahmen der öffentlich-rechtlichen Anbieter den freien Online-Markt zerstören und auch die Free-TV-Landschaft bedrohen. Beim Ringen um den Einfluss auf den neuen Staatsvertrag werden schwerste Lobby-Geschütze aufgeboten. Der ARD-Vorsitzende Fritz Raff meldete bereits „Alarmstufe eins“ und MDR-Intendant Udo Reiter sprach von einer „Überlebensfrage“.

Zurück zur Sache und zur Sachlichkeit: Im Rahmen des Beihilfe-Kompromisses wurden der Europäischen Kommission die Zusagen gemacht, den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunk präziser festzulegen, seine Finanzierung transparenter darzustellen und seine kommerziellen Angebote genauer abzugrenzen (um so auch Quersubventionierung zu verhindern). Vor allem aber soll für neue, digitale Angebote von ARD, ZDF und DeutschlandRadio ein Prüfverfahren eingeführt werden, um das nun seit Monaten unter dem Stichwort „Public-Value-Test“ (siehe Artikel Auf der Suche nach der Mehrwert-Formel im medienforum.magazin 2/2007) öffentlich gerungen wird. All dies muss nun vom 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der im Mai 2009 in Kraft treten soll, geregelt werden. Dabei dürften – wenn auch nur für das Internet – erstmals in der deutschen Rundfunkgeschichte dem Programmauftrag für öffentlich-rechtliche Angebote Grenzen gesetzt werden.

Der „Arbeitsentwurf zur Umsetzung der Zusagen gegenüber der EU-Kommission im Rahmen des EU-Beihilfeverfahrens ARD/ZDF“ für den 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag definiert in Paragraf 2 Absatz 1 Seite 1 Rundfunk als „linearen Informations- und Kommunikationsdienst“ und als eine „für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten aller Art im Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektronischer Kommunikationsnetze“. Was juristisch verklausuliert klingt, bedeutet de facto eine Einengung des bislang noch existierenden Rundfunkbegriffs, für den zurzeit weder die Linearität noch die zeitgleiche Ausstrahlung als Definiens gilt. Damit zählen künftig – entsprechend der EU-Richtlinie für audiovisuelle Medien – Video-on-Demand und ähnliche Angebote nicht mehr zum Rundfunk.

Künftig soll den öffentlich-rechtlichen Programmanbietern nicht länger vorgeschrieben werden, wie viel Geld sie für ihre Online-Aktivitäten ausgeben dürfen. Die derzeit noch geltende Obergrenze von 0,75 Prozent der Gebühreneinnahmen (ca. 52 Mio. Euro jährlich) wird aus dem Rundfunkstaatsvertrag voraussichtlich gestrichen. Dafür zieht der 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, dessen Entwurf derzeit in den Staatskanzleien der Länder noch einmal überarbeitet wird, aber vermutlich inhaltliche Online-Grenzen für ARD, ZDF und Deutschlandradio.

Vor allem der im Referentenentwurf vorgesehene Paragraf 11d Absatz 3 Ziffer 3 sorgt für Diskussionsstoff. Darin heißt es, dass „textbasierte Angebote“ nur noch „sendungsbezogen“ zulässig sein sollen. Eine alternative Formulierung dazu lautete – zur Freude der Zeitungs- und Zeitschriftenverlage – zunächst, dass bei ARD, ZDF und DeutschlandRadio eine „elektronische Presse“ nicht stattfinde. In einer Entwurfsfassung des Staatsvertrages vom 19. Mai heißt es, dass ARD, ZDF und DeutschlandRadio nicht-sendungsbezogene Angebote elektronischer Presse nicht anbieten dürfen. Die Mehrheit der CDU-regierten Bundesländer tendiert zurzeit auf eine strikt sendungsbezogene Begrenzung öffentlich-rechtlicher Internet-Inhalte. Die SPD-Landsregierungen wollen hingegen ARD und ZDF „sendungsbegleitende“ Online-Angebote erlauben. Was mit dem Begriff „elektronische Presse“ aber genau gemeint ist, bleibt unklar.

Sollte der Referentenentwurf in seiner ursprünglichen Version Wirklichkeit werden, müssten vor allem ARD und ZDF aus ihren Online-Angeboten große Anteile streichen. Weder Service-Inhalte zu Themen jenseits der TV- und Hörfunkberichterstattung wären möglich noch eigenständige Internet-Berichte oder Hintergrund-Dossiers. In jedem Einzelfall müsste darum gerungen werden, wie weit der inhaltliche und zeitliche Bezug zu einzelnen Sendungen reicht. Sorgt die aktuelle Regelung, die einen Programmbezug der Online-Angebote fordert, bereits für Unschärfen, könnte die Kopplung an einzelne Sendungen noch größere Abgrenzungsprobleme heraufbeschwören. „Ich glaube, dass die Unterscheidung hier Text, dort Bewegtbilder eine sehr künstliche ist, die mit der Realität des World Wide Web nichts mehr zu tun hat“, kommentierte SWR-Intendant Peter Boudgoust in einem Interview mit epd medien.

Medienrechtler wie der ehemalige Verfassungsrichter Wolfgang Hoffmann-Riem warnen davor, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der Online-Welt einzuengen. „Er braucht das Internet nicht nur zu programmbegleitender Information, sondern als eigenständig gestaltetes Medium“, sagte der Doyen des deutschen Rundfunkrechts im Interview mit der Süddeutschen Zeitung.

Umstritten ist auch, wie lange ARD und ZDF künftig in ihren Internet-Mediatheken bereits gesendete Beiträge online zum Abruf anbieten dürfen. Für diese Frage sieht der Paragraf 11d Absatz 3 des Referentenentwurfes eine Beschränkung auf sieben Tage vor. Nur für Archive mit zeit- und kulturgeschichtlichen Inhalten soll es eine Sonderregelung geben. Auch in diesem Fall ergeben sich Abgrenzungsprobleme: Ohnehin lassen sich im Internet Inhalte kaum dauerhaft löschen, wenn sie sich erst einmal außer auf dem eigenen Server als Kopien auch auf fremden Proxyservern befinden. Im Zeitalter des dezentralen und dynamischen Online-Kosmos wirken Vorstellungen medial und temporär begrenzter Internet-Inhalte für viele Experten anachronistisch. So argumentieren auch ARD und ZDF. Der ARD-Vorsitzende Fritz Raff protestierte, der Gesetzgeber dürfe den öffentlich-rechtlichen Rundfunk „nicht ins medientechnische Mittelalter zurückschicken“.

Zeitungs- und Zeitschriftenverlage sowie der VPRT können die Ansichten von Raff und seinen Intendanten-Kollegen nicht teilen und kämpfen darum, für die Zukunft medien- und wettbewerbspolitische Spielregeln durchzusetzen, die privaten Anbietern möglichst große Freiräume lassen. Hubert Burda, Präsident des Verbandes Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ), prognostizierte, ARD und ZDF könnten ohne eine Deckelung ihrer Online-Etats „uferlos investieren“. VDZ-Geschäftsführer Wolfgang Fürstner fürchtet sich gar vor einer „Marktverstopfung mit unfairen Mitteln“. Jochen Kröhne, für Fernsehen und Multimedia zuständiges Vorstandsmitglied beim VPRT, beklagte sich Anfang Mai, der „Auf- und Ausbau öffentlich-rechtlicher Mediatheken und immer neuer gebührenfinanzierter Sparten- und Zielgruppenangebote“ bedrohten „die Existenz der privaten Spartensender“. Vertreter des öffentlich-rechtlichen Rundfunks weisen hingegen darauf hin, ihre Angebote könnten auch im Internet eine Art publizistischer Grundversorgung fern aller kommerziellen Interessen gewährleisten.

Der Konflikt um die Ordnung für die neue Online-Welt scheint systemimmanent: Während die Märkte Print und TV, Inhalte und Werbung, Massen- und Individualkommunikation früher ziemlich klar voneinander getrennt waren, ist im Internet alles zugleich möglich. Die Trennung der Systeme ist Vergangenheit. Vielleicht ist der klassische Rundfunk schon bald Vergangenheit. Sollte sich das Publikum dann ausschließlich aus digitalen Media- oder Videotheken im Internet bedienen, so warnen die Befürworter des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, könnten ARD und ZDF ohne ansprechende Online-Portale schnell zur Randgröße werden. Vor einer solchen „Nischenexistenz“ warnen auch die Dienstleistungsgewerkschaft ver.di (zuletzt im medienpolitischen Grundsatzbeschluss vom 28. April) sowie der Deutsche Journalistenverband (DJV) und der Bundesverband der Verbraucherzentralen (vzbv).

Das Bundesverfassungsgericht betonte in seinem Rundfunkurteil vom 11. September 2007, dass dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk sowohl für neue digitale Inhalte als auch Verbreitungsformen eine Entwicklungsgarantie eingeräumt werden muss. Zugleich forderte die EU-Kommission eine Präzisierung – einige meinen sogar eine Einengung – des deutschen Public Broadcasting. Irgendwo zwischen diesen Positionen wird nun eine Lösung gesucht, und das Ringen um den neuen Staatsvertrag wird sich noch über Monate hinziehen. Zunächst sah es so aus, als könnte Mitte Juni beim Treffen der Ministerpräsidenten eine Entscheidung fallen. Die nordrhein-westfälische Landesregierung aber, so meldete die Deutsche Presse Agentur am 16. Mai, rechnet nicht damit, dass so schnell eine Entscheidung fällt. Die Materie ist schwierig. Weil Medienstaatsverträge von allen Landesparlamenten abgesegnet werden müssen, bemühen sich die Staatskanzleien nun um Kompromisse und klären Detailfragen.  

Vor allem die Landesregierungen von Bayern, Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein und Hamburg drängen seit Wochen auf ziemlich konkrete und restriktive Vorgaben für öffentlich-rechtliche Online-Angebote und wollen für ARD, ZDF und DeutschlandRadio die „elektronische Presse“ im Netz ausschließen. Die SPD-Landesregierungen – allen voran Rheinland-Pfalz mit dem Vorsitz der Länder-Rundfunkkommission – sprechen sich für ein weniger enges Online-Korsett aus. Aber auch die Sozialdemokraten können das strenge Pflichtenheft der EU-Kommission zur Abwendung des auf Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag basierenden Beihilfe-Verfahrens nicht ignorieren. Dabei kommt vor allem dem so genannten Drei-Stufen-Test eine zentrale Bedeutung zu.

Im Unterschied zum britischen Public-Value-Test der BBC, der durch externe, von der Anstalt unabhängige, aber staatliche Gremien (BBC-Trust, Ofcom) erfolgt, lässt das deutsche Rundfunkrecht nur staatsferne Instanzen zu, die darüber wachen sollen, ob öffentlich-rechtliche Angebote sich pluralistisch am Gemeinwohl orientieren. In Großbritannien untersuchen zwölf von der Königin ernannte Mitglieder des BBC-Trust, ob neue Angebote den Markt bereichern und ihre Kosten gegenüber den Gebührenzahlern zu verantworten sind. Dabei analysiert die Medienaufsichtsbehörde Ofcom gemeinsam mit Experten, wie sich neue BBC-Angebote auf den Markt auswirken. Während der britische Public-Value-Test sich in erster Linie an ökonomischen Kriterien orientiert, muss ein vergleichbarer Test in Deutschland in erster Linie publizistische Aspekte berücksichtigen, argumentieren ARD und ZDF. Sie haben deshalb selbst einen Drei-Stufen-Test entwickelt, mit dem die Gemeinwohlorientierung ihrer neuen digitalen Angebote überprüft bzw. nachgewiesen werden soll.

Auf der ersten Prüfungsebene des neuen Drei-Stufen-Tests müssen Rundfunk- oder Fernsehräte kontrollieren, ob neue digitale Angebote zu Recht Bestandteil des öffentlich-rechtlichen Funktionsauftrages im Sinne der Grundversorgung sind, also demokratische, gesellschaftliche oder kulturelle Partizipationschancen bieten. In einem zweiten Schritt gilt es zu prüfen, ob neue Online-Angebote oder digitale Kanäle von ARD und ZDF den publizistischen Wettbewerb bereichern, ohne andere Anbieter vom Markt zu verdrängen. Für diese Phase sieht die Beihilfe-Entscheidung der EU-Kommission vor, dass andere Marktteilnehmer – also zum Beispiel TV-Programmanbieter oder Anbieter von Online-Portalen – die Gelegenheit erhalten müssen, Stellungnahmen zu den Auswirkungen der betreffenden neuen Angebote auf den Wettbewerb abzugeben. Auf der dritten Stufe schließlich sollen die öffentlich-rechtlichen Gremien prüfen, ob die neuen Angebote angemessen zu finanzieren sind.

Umstritten für den neuen Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Paragraf 11 f) ist vor allem, wer den Drei-Stufen-Test vollziehen und insbesondere die zweite Phase durchführen soll. Während ARD und ZDF darauf beharren, dies könnten aus Gründen der gebotenen Staatsferne nur die eigenen, pluralistisch zusammengesetzten Aufsichtsgremien sein, befürchten Kritiker, Rundfunk- und Fernsehräte fühlten sich aus Gründen der Loyalität meist den eigenen Angeboten „ihrer“ Rundfunkanstalt verpflichtet und seien deswegen als neutrale Sachwalter ungeeignet. Deshalb hat der VPRT, der ein verbindliches Anhörungs- und Beschwerderecht fordert, im März vorgeschlagen, als Entscheidungsinstanz eine neue, von den Ministerpräsidenten berufene Kommission zu schaffen.

Der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck hat sich als Vorsitzender der Rundfunkkommission der Länder strikt gegen eine externe Instanz beim Drei-Stufen-Test ausgesprochen. Allerdings sollten die öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Fernsehräte verpflichtet werden, bei der Prüfung neuer Angebote Sachverständige heranzuziehen. Auch der Münchner Kreis, eine Vereinigung von Kommunikationsforschern und Medienrechtlern, legte im Februar ein Papier vor, das für die zweite Test-Stufe ein beratendes Gremium vorsieht. Der Kölner Landtagsabgeordnete Marc-Jan Eumann, der zugleich Vorsitzender der SPD-Medienkommission ist, hat vorgeschlagen, beim Drei-Stufen-Test zur Beurteilung von Marktauswirkungen grundsätzlich ein Votum der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) einzuholen. Die Rundfunkkommission der Länder mochte so weit noch nicht gehen, verständigte sich am 7. Mai aber darauf, dass Rundfunk- und Fernsehräte zur Einschätzung der Auswirkungen neuer öffentlich-rechtlicher Angebote auf den übrigen Medienmarkt in jedem Fall „gutachterliche Beratung“ einholen müssen.