01.05.2010 | Beitrag erstellt von Dr. Matthias Kurp in television

Wie viel darf der öffentlich-rechtliche Rundfunk künftig für wen kosten? Hat die Rundfunkgebühr ausgedient, oder muss sie nur modifiziert werden? Mit diesen Fragen beschäftigen sich zurzeit die Ministerpräsidenten der Länder. Noch in diesem Jahr wollen sie ein neues Finanzierungssystem beschließen.

Eines vorweg: Die Rundfunkgebühr ist eigentlich gar keine Gebühr. Warum nicht? Als Gebühr, so lehren es die Wirtschaftswissenschaften, gilt ein Entgelt für ein öffentliches Angebot, wenn damit eine persönlich zurechenbare Leistung („persönliche Äquivalenz“) abgegolten wird. Je mehr eine solche öffentliche Leistung also vom Einzelnen genutzt wird, desto mehr muss er dafür bezahlen.

ies gilt zum Beispiel für die Parkuhr oder im öffentlichen Schwimmbad. Wer nicht parkt oder nicht schwimmen will, der muss auch nicht zahlen. Wer die Leistung wenig in Anspruch nimmt, wird weniger zur Kasse gebeten als derjenige, der häufig beziehungsweise lange parkt oder schwimmt. Diese Regel aber gilt nicht für die Rundfunkgebühr. Dieses Entgelt ist nämlich an das konkrete Hören oder Sehen öffentlich-rechtlicher Programme gekoppelt, sondern allein an den Besitz von Empfangsgeräten. Übertragen auf andere staatliche Leistungen würde dies bedeuten: Wer ein Auto oder eine Badehose besitzt, muss automatisch Gebühren für öffentliche Parkplätze oder Schwimmbäder zahlen.

Gebühr, Beitrag oder Steuer?

Weil Rundfunk als meritorisches Gut gilt und weil das Bundesverfassungsgericht den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Pflicht zur Grundversorgung auferlegt hat, macht die Rundfunkgebühr als eine Art Zwangsentgelt dennoch Sinn. Schließlich profitiert die gesamte Gesellschaft vom Informationsangebot. Ist die Rundfunkgebühr also im Grunde ein Beitrag? Das wäre dann der Fall, wenn eine öffentliche Leistung nicht unmittelbar individuell zurechenbar, sondern für eine bestimmte Gruppe („Gruppenäquivalenz“) entstehen würde. Auf den ersten Blick spricht vieles dafür, dass wir im Grunde einen Rundfunkbeitrag zahlen, der ähnlich wie in jedem Verein pauschal entrichtet wird, unabhängig davon, wie intensiv die Angebote – zum Beispiel eines Tennisklubs oder Fußballvereins – genutzt werden. Doch der Vergleich hinkt: Schließlich ist nicht jeder, der einen Tennisschläger oder einen Fußball besitzt, automatisch in einem entsprechenden Verein und damit Beitragszahler. Er kann somit frei bestimmen, wo und wann er seiner Freizeitbeschäftigung nachgeht – und ob er dafür zahlt oder auch nicht. Beim Rundfunk aber verhält es sich anders, weil die Rundfunkgebühr nämlich gerätebezogen ist.

Keine Gebühr, kein Beitrag. Was aber ist die Rundfunkgebühr dann? Als klassisches Finanzierungsinstrument für öffentliche oder meritorische Güter, die nicht unmittelbar Einzelnen zurechenbar sind, dient eigentlich die Steuer. Mit entsprechenden Einnahmen werden etwa Straßen oder Schulen finanziert. Warum also nicht auch der Rundfunk? In diesem Fall würde der Staat direkt über die Haushalte der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entscheiden, was die gebotene Staatsferne unterlaufen würde. Um diese Unabhängigkeit der Medien zu wahren, melden in Deutschland die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ihren Bedarf selbst an, der schließlich von der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) überprüft wird.

Die Rundfunkgebühr ist also weder eine echte Gebühr oder ein Beitrag noch eine Steuer. Vielmehr handelt es sich um ein regelmäßig zu entrichtendes Entgelt zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, das von Haushalten zu zahlen ist, die aufgrund des Besitzes entsprechender Rundfunkgeräte in der Lage sind, Hörfunkoder Fernsehprogramme zu empfangen. Etwa neunzig Prozent der Einnahmen stammen dabei aus Privathaushalten, der Rest von Gewerbetreibenden.

System in Europa einzigartig

Gemäß Rundfunkgebührenstaatsvertrag ist jeder zur Zahlung der Rundfunkgebühr verpflichtet, der ein Rundfunkempfangsgerät bereithält, und zwar unabhängig davon, ob das Gerät überhaupt zum Rundfunkempfang öffentlich-rechtlicher Angebote genutzt wird. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Regelung auch deshalb für verfassungskonform erklärt, weil die Rundfunkgebühr nicht etwa eine finanzielle Gegenleistung für eine öffentliche Leistung darstellt, sondern ein Mittel zur Finanzierung der „Gesamtveranstaltung Rundfunk“. Deshalb können aus den Gebühreneinnahmen mit einem Anteil von knapp 1,9 Prozent auch die Landesmedienanstalten finanziert werden, die wiederum einen Teil ihrer Mittel für Offene Kanäle oder technische Infrastrukturhilfen privater Veranstalter verwenden.

Das deutsche Rundfunkgebührensystem ist ebenso kompliziert wie einzigartig in Europa und geriet spätestens ins Wanken, als vor ein paar Jahren klar wurde, dass der bisherige Rundfunkbegriff angesichts der Entwicklungen im Internet an Definitionskraft verliert. Schließlich lassen sich längst fast alle TV- und Hörfunkprogramme auch via Internet konsumieren. Aus diesem Grund sind bereits seit 2007 internetfähige Geräte ebenfalls gebührenpflichtig. Wer also zwar über keine klassischen Rundfunkempfangsgeräte verfügt, aber über einen Online-PC oder ein Smartphone, muss deshalb zurzeit monatlich den Basissatz in Höhe von 5,67 Euro an die Gebühreneinzugszentrale (GEZ) überweisen.

Im Juni wird wieder verhandelt

Der immer unschärfer werdende Rundfunkbegriff und das Internet haben das deutsche Gebührensystem ins Wanken gebracht. Ein geräteabhängiger Gebührentatbestand scheint wegen der modernen Konvergenz der Medien (vor allem Rundfunk und Internet), der Geräte und Inhalte kaum noch definierbar zu sein. Nun muss die Politik reagieren. Die Ministerpräsidenten der Bundesländer einigten sich deshalb im vergangenen Oktober darauf, im kommenden Juni die Grundlagen für ein neues Rundfunkgebührenmodell zu entwickeln. Für die Zeit ab 2013 könnte dann eine neue Systematik die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherstellen. Dabei soll vor allem der problematische Anknüpfungspunkt an die Endgeräte modifiziert werden oder komplett entfallen. Allzu viel Spielraum aber bleibt der deutschen Medienpolitik nicht. Alternativen wie eine Finanzierung über Kopfpauschalen oder Steuern dürften von der Europäischen Union nämlich als verbotene Subventionen betrachtet werden (siehe Artikel „Drei-Stufen-Test: Masterplan, Medien, Mehrwert und Markt“ im medienforum.magazin 1/2009 sowie „Drei-Stufen-Test: Ein Treppenwitz?“ im medienforum.magazin 2/2009).

Wenn sich die Rundfunkkommission der Länder am 9. Juni mit dem 14. Rundfunkänderungsstaatsvertrag beschäftigen wird, der ab 2011 gelten soll, stehen vermutlich zwei mehrheitsfähige Gebührenmodelle auf der Tagesordnung: Entweder einigen sich die Länder auf die sogenannte Haushalts- und Betriebsstättenabgabe oder sie modifizieren das alte Modell. Von den meisten unionsgeführten Bundesländern wird derzeit die an Haushalte und Betriebsstätten gebundene Medienabgabe favorisiert. Ihr Vorteil ist, dass sie nicht mehr an Endgeräte gekoppelt wäre und von allen Zahlern beliebig viele Empfangsarten – auch online – genutzt werden könnten. Offen aber bleibt, wie im Einzelfall ein Haushalt definiert werden soll. Müssten Besitzer von Zweitwohnungen doppelt zahlen? Gelten Wohngemeinschaften jeweils als ein Haushalt, oder werden sie mehrfach abgabepflichtig? Und: Was gilt als Betriebseinheit?

Personenbezogene Medienabgabe?

Sollte es am Ende doch bei der Geräteabgabe bleiben, wird vermutlich zumindest die Beweislast umgekehrt. Das bedeutet, die Verbraucher könnten zum Nachweis verpflichtet werden, dass sie kein Rundfunkgerät besitzen, wenn sie von der Gebühr befreit werden wollen. Dann müssten Bürger beispielsweise mit einer eidesstattlichen Versicherung erklären, über keinerlei Rundfunkempfangsgeräte zu verfügen. Auch wer lediglich via Internet Zugang zur Rundfunkwelt hat, muss künftig mit der kompletten Rundfunkgebühr rechnen. Der niedrigere Satz von 5,76 Euro pro Monat war in der Vergangenheit damit begründet worden, dass Fernsehbilder online nur in geringer Qualität vorlagen. Weil sich dies inzwischen geändert hat, soll künftig für Smartphones oder Online-Computer keine Ermäßigung mehr gelten. Nach GE Z-Angaben haben zurzeit allerdings nur etwa ein Prozent aller Gebührenzahler ausschließlich Computer oder Mobiltelefon als Empfangsgerät angemeldet.

Ganz gleich, welches neue Gebührenkonzept sich am Ende durchsetzen wird: Die neue Systematik muss das bisherige Einnahmenvolumen erbringen, rechtlich tragfähig, einfach umsetzbar und so transparent sein, dass sie von der Mehrheit der Gebührenzahler als gerecht empfunden wird. Das einfachste Modell hat bislang die FDP vorgeschlagen. Ihr medienpolitischer Sprecher in der Bundestagsfraktion, Burkhardt Müller-Sönksen, möchte 2013 eine personenbezogene Medienabgabe einführen, die in Höhe von etwa zehn Euro ab einem bestimmten Mindesteinkommen von jedem Erwachsenen erhoben werden könnte. Der Betrag soll von den Finanzämtern eingezogen werden, sodass die GE Z überflüssig würde. Kritiker warnen jedoch, die steuerähnliche Systematik komme aus Sicht der EU -Kommission einer verbotenen staatlichen Beihilfe gleich. Die FDP erwidert, es handle sich im Grunde um eine Abgabe, die mit einer Subvention nichts zu tun habe. Fraglich ist jedoch darüber hinaus, ob mit zehn Euro pro Monat und Beitragszahler alle Ausgaben des öffentlich-rechtlichen Systems gedeckt werden können.

Linke und FDP: GEZ auflösen

Die medienpolitischen Sprecher der Fraktionen von Die Linke in den Landtagen von Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen haben Ende Januar vorgeschlagen, auf den Steuerbetrag der Lohn- und Einkommensteuer einen gewissen Prozentsatz als Medienabgabe aufzuschlagen. Wie bei der Kirchensteuer käme dies einer Art „Mitgliedsbeitrag“ gleich, der etwa vier bis fünf Prozent des jeweiligen Steuerbetrags ausmachen soll. Privathaushalte mit einer Lohn- und Einkommensteuersumme von etwa 4.800 Euro pro Jahr müssten dann in einem ähnlichen Umfang wie bislang für den Rundfunk zahlen. Nur die höheren Einkommensgruppen würden stärker belastet. Auch das Modell der Linken sieht vor, dass die GEZ abgeschafft wird und die Finanzämter die Beträge gegen eine Bearbeitungsgebühr einziehen. Trotz eines ganz anderen Ansatzes ergeben sich beim Vorschlag der linken Medienpolitiker gleich zwei Parallelen zum FDP-Modell: Gewerbliche Nutzer bleiben beitragsfrei, und die Nähe zur Steuer könnte zu Problemen führen, falls die EU-Kommission dieses Vorgehen als verbotene Beihilfe betrachtet.

Auch Hamburgs Vertreter in der Rundfunkkommission der Länder, Nikolas Hill, hat vorgeschlagen, die Medienabgabe künftig weder an Endgeräte noch an Haushalte zu knüpfen. Der CDU -Politiker möchte das Entgelt an den Besitz von Wohnungen oder Büros koppeln. Vermieter müssten dann entsprechende Kosten an ihre Mieter weitergeben oder erhielten sie im Fall einer Kostenbefreiung aus sozialen Gründen vom Finanzamt zurück. „Der Aufwand von Anmeldung und Kontrolle entfiele“, argumentierte Hill in einem Beitrag für die Welt am Sonntag. Die GE Z, die pro Jahr mehr als 160 Millionen Euro kostet, wäre nicht mehr erforderlich. Die Daten der Immobilieneigentümer könnten jeweils dem Grundbuch entnommen werden. Auch Hills Modell hat allerdings den Nachteil, dass es einer Besteuerung entspricht und deshalb letztlich sogar eine Grundgesetzänderung erforderlich machen würde.

CDU und SPD: Werbung streichen

Am Ende werden weder die Liberalen noch die Linken eine politische Mehrheit für ihre Ideen finden. Den Ausschlag dürften nämlich die CDU - und SPD-Ministerpräsidenten geben. Der rheinland-pfälzische Regierungschef Kurt Beck (SPD), der auch Vorsitzender der Rundfunkkommission der Länder ist, plädierte am 5. März in Düsseldorf dafür, das geltende Gebührenmodell zu modifizieren und zugleich einen Ausstieg von ARD und ZDF aus der Werbung einzuleiten. Nach Angaben von Beck herrscht bei den Regierungschefs der Länder inzwischen weitgehend Einigkeit darüber, zunächst das Sponsoring im öffentlich-rechtlichen Abendprogramm abzuschaffen. Bis 2017 könnte dann in zwei Schritten auch die Werbung bei ARD und ZDF aufgegeben werden. Ab 2015 müssten die öffentlich-rechtlichen Anstalten dementsprechend auf die Hälfte ihrer erlaubten Werbezeit von werktäglich zwanzig Minuten verzichten. Bereits im Dezember 2009 hatten sich die Ministerpräsidenten darauf verständigt, dass ab 2013 Sponsorenhinweise nur noch bei Sportübertragungen und werktags vor 20 Uhr von ARD und ZDF gezeigt werden dürfen.

Während Kurt Beck Werbung im ARD-Hörfunk auch weiterhin zulassen möchte, weil dieser Bereich von den einzelnen Bundesländern bislang unterschiedlich reguliert wird, will Wolfgang Börnsen die Werbung komplett aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk verbannen. Der medienpolitische Sprecher der CDU /CSU-Bundestagsfraktion plädiert außerdem dafür, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die fehlenden Werbeeinnahmen künftig durch weitere Einsparungen kompensieren. Die Intendanten von ARD und ZDF haben sich hingegen deutlich gegen die Abschaffung von Werbung in ihren Programmen ausgesprochen. Sie verweisen angesichts zunehmender Gebührenbefreiungen aus sozialen Gründen (Arbeitslosigkeit etc.) auf ohnehin schon sinkende Erträge und darauf, dass Werbeeinnahmen die Gebührenzahler entlasten (siehe Artikel „TV-Markt: Kampf um die Werbung“ im medienforum.magazin 2 /2009). Insgesamt nehmen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten netto knapp eine halbe Milliarde Euro durch Werbung ein. Die KEF hatte zuletzt in ihrem vor vier Jahren veröffentlichten 15. Bericht errechnet, dass bei einem kompletten Sponsoring- und Werbeverbot für ARD und ZDF die Rundfunkgebühr um 1,42 Euro erhöht werden müsste.

Neue Begehrlichkeiten

Angesichts der Wirtschaftskrise bleibt den Medienpolitikern zurzeit wenig Spielraum für Gebührenerhöhungen. Nähert sich die monatliche Belastung pro Haushalt dem Betrag von zwanzig Euro, sind öffentliche Proteste vorprogrammiert. Hinzu kommen zunehmend Begehrlichkeiten und der Wunsch, aus dem Topf von Rundfunkgebühr oder Medienabgabe auch andere Vorhaben zu finanzieren. So regte etwa der Vorsitzende der Monopolkommission, Justus Haucap, Ende Januar in Berlin bei einem Symposium des Verbandes Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) an, auch private Veranstalter von TV- und Hörfunkprogrammen an den Rundfunkgebühren zu beteiligen. Ähnlich wie der Düsseldorfer Professor für Wettbewerbsökonomie mag auch Marc Jan Eumann nicht ausschließen, dass Medienabgaben künftig anteilig privaten Anbietern zufließen. Der Vorsitzende der Medienkommission beim SPD-Parteivorstand kann sich sogar vorstellen, gegebenenfalls Print- oder Online-Inhalte zu unterstützen, wenn dies der Vielfalt dient.

Heinz-Peter Labonte, geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Fachverbandes für Rundfunkempfangs- und Kabelanlagen (FRK), wünscht sich gar, dass 25 Prozent der Rundfunkgebühren-Einnahmen an privatwirtschaftliche Anbieter verteilt werden: zehn Prozent an große private, zehn Prozent an unabhängige mittelständische und fünf Prozent an lokale oder regionale Anbieter. Ordnungspolitisch wäre dies aber äußerst problematisch: Die Grenzen zwischen öffentlich-rechtlichem und privatwirtschaftlichem Rundfunksystem gestalten sich immer unschärfer, die EU -Beihilfe-Debatte könnte zum Krisenherd werden und die privaten Gebührenhaushalte würden stark belastet – vermutlich weit über Gebühr.