Gerungen wird um Sieben-Tage-Fristen und Marktabgrenzung, um Mehrwert und Mediatheken. Das alles ist Bestandteil der Telemedienkonzepte, mit denen ARD, ZDF und Deutschlandradio ihre Angebote für Internet und Teletext darstellen und begründen müssen. Der sogenannte Drei-Stufen-Test, der aus dem Beihilfe-Verfahren der EU-Kommission resultiert (siehe auch Artikel „Masterplan, Medien, Mehrwert und Markt“ im medienforum.magazin 1/2009), steht vor der Bewährungsprobe.

Telemedienkonzepte unter Druck

Mit dem Drei-Stufen-Test müssen Rundfunk- und Fernsehräte bis zum 31. August 2010 prüfen, ob die neuen Telemedienkonzepte erstens demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft entsprechen, ob sie zweitens qualitativ zum publizistischen Wettbewerb beitragen und drittens finanzierbar sind. Gestritten wird momentan vor allem über die externen Gutachten, mit denen öffentlich-rechtliche Programmanbieter auf der zweiten Stufe des Prüfverfahrens die wirtschaftlichen Auswirkungen ihrer Telemedienangebote auf den gesamten Markt untersuchen lassen müssen.

„Die derzeit laufenden Drei-Stufen-Tests für den gesamten Bestand der Telemedienangebote von ARD und ZDF werden von den Wettbewerbern dazu genutzt, die Legitimation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der digitalen Welt erneut grundsätzlich infrage zu stellen“, schrieb Verena Wiedemann entrüstet in einem Beitrag für das Fachmagazin epd medien. Damit reagierte die Generalsekretärin der ARD auf Stellungnahmen und Gutachten, die privatwirtschaftliche Rundfunkveranstalter und der Verband Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) in den vergangenen Monaten veröffentlicht hatten. Über all dem schwebt die Drohung des VPRT, erneut die EU-Kommission anzurufen, um prüfen zu lassen, ob deutsche Rundfunkgebühren, mit denen auch Internet-Inhalte finanziert werden, nicht einer verbotenen Beihilfe entsprechen.

Scharf formulierte Kritik

Der Ton in der Auseinandersetzung über öffentlich-rechtliche Online-Angebote wird rauer, wie gleich mehrere Beispiele zeigen: Der VPRT bezeichnete das ZDF-Telemedienkonzept schlicht als „lückenhaft“ und „in der vorgelegten Form nicht genehmigungsfähig“. Ein Gutachten des Kölner Rechtsanwalts und Beraters Helmut G. Bauer im Auftrag mitteldeutscher Privatradiostationen wirft den MDR-Telemedienkonzepten „mangelnde Transparenz, Ungenauigkeiten sowie sachliche und formale Fehler“ vor. Eine Expertise der Kölner Rechtsanwaltsgesellschaft Luther kommt im Auftrag von zwölf privatwirtschaftlichen Hörfunkprogrammanbietern aus Norddeutschland zu dem Schluss, das NDR-Online-Portal biete „weder inhaltlich noch technisch einen publizistischen Mehrwert“. Adressaten solcher Formulierungen sind die Mitglieder öffentlich-rechtlicher Rundfunkräte, die mit Gutachten der privatwirtschaftlichen Konkurrenz in die Pflicht genommen werden sollen.

„Nicht nur mit Kritik an den Konzepten, sondern auch mit Kritik an den Gremien wird nun versucht, das neue Verfahren des Drei-Stufen-Tests zu beeinflussen und das ganze Verfahren sowie einzelne Verfahrensschritte schon wieder in Frage zu stellen“, beklagte sich der ARD-Vorsitzende Peter Boudgoust im Interview mit dem Branchenblatt Promedia über die Schärfe der Auseinandersetzungen. Dabei ließ er keinen Zweifel an der Souveränität der öffentlich-rechtlichen Aufsichtsgremien und betonte, dass weder der VPRT noch andere Vertreter privater Veranstalter das Recht hätten, in das Genehmigungsverfahren für die Telemedienkonzepte eingebunden zu werden. Boudgoust wehrt sich gegen die Kritik, viele der geplanten Vorhaben seien nicht genau genug beschrieben. Eine detailliertere Darstellung, so argumentiert der ARD-Vorsitzende, würde Spielräume und die öffentlich-rechtliche Programmautonomie einschränken.

Streit um Sieben-Tage-Frist

Vieles von dem, was die neuen Telemedienkonzepte vorsehen, stößt bei der kommerziellen Konkurrenz auf Missfallen. Zwar haben ARD und ZDF bereits in großem Umfang Online-Inhalte gelöscht. Dennoch werden zahlreiche TV-Programme auch künftig noch Monate nach ihrer Fernsehausstrahlung in den öffentlich-rechtlichen Mediatheken abrufbar sein. Der Mainzer Medienrechtler Dieter Dörr hält das für rechtswidrig. In einem vom VPRT beauftragten Gutachten kritisiert Dörr, dass die Telemedienkonzepte von ARD und ZDF in den meisten Fällen bei der Frage, wie lange TV-Programminhalte im Internet bereitgehalten werden dürfen, von der gesetzlich vorgegebenen Sieben-Tage-Frist abweichen. Dagegen argumentieren Vertreter des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, es handle sich bei der Wochenfrist um einen Mindeststandard („gesetzliche Privilegierung“), von dem aber jederzeit abgewichen werden dürfe, wenn sich dies per Drei-Stufen-Test begründen lasse.

Und so sehen die öffentlich-rechtlichen Pläne aus: Die ARD möchte die Hauptausgabe der Tagesschau und die Tagesthemen unbefristet in ihrer Online-Mediathek archivieren. Magazine, Dokumentationen und Reportagen sollen – ebenso wie beim ZDF – ein Jahr lang online abrufbar sein. Für seine fiktionalen Produktionen sieht das ZDF eine maximale Verweildauer von einem halben Jahr vor. Bildungsprogramme aus den Bereichen Technik, Wissenschaft oder Ethik könnten bei ARD und ZDF sogar bis zu fünf Jahr lang im Internet zu sehen sein.

„Marktliche Auswirkungen“

Während der Streit um die Sieben-Tage-Frist noch einigermaßen übersichtlich ist, sind andere Diskussionsverläufe in der Auseinandersetzung um den Drei-Stufen-Test weitaus komplexer. So monierte etwa Dörr in dem VPRT-Gutachten, ARD und ZDF dürften bei der Bewertung die Werbe- und Kostenfreiheit geplanter Online-Angebote nicht als Begründung für einen besonderen publizistischen Mehrwert heranziehen. Angesichts solcher Argumentationslinien wird das Grundproblem des deutschen Mehrwertmodells deutlich, nach dem die publizistische und ökonomische Ebene streng voneinander getrennt werden sollen – sie lassen sich im Grunde aber kaum trennen (siehe Artikel „Rundfunkänderungsstaatsvertrag – Komplizierter Kompromiss“ im medienforum.magazin 2/2008).
Wie erwartet, birgt vor allem die zweite Phase des Drei-Stufen-Tests, bei der es um die wirtschaftlichen Folgen öffentlich-rechtlicher Online-Angebote für die übrigen Marktteilnehmer geht, jede Menge Konfliktstoff. Dabei wird insbesondere um eine Antwort auf die Frage gerungen, nach welcher Methode die „marktlichen Auswirkungen“ zu ermitteln sind. Um die Konsequenzen ihrer Telemedienkonzepte für einzelne Marktsegmente zu berücksichtigen, greifen die öffentlich-rechtlichen Aufsichtsgremien einerseits auf Stellungnahmen Dritter und andererseits auch auf externe Gutachten zurück. So prüft(e) etwa das Bonner Beratungsunternehmen European Economic & Marketing Consultants (EE&MC) die Auswirkungen der Telemedienangebote des Mitteldeutschen Rundfunks (MDR), des Südwestrundfunks (SWR) und des Westdeutschen Rundfunks (WDR).

Gutachten gegen Gutachten

Der ehemalige Chef des Bundeskartellamtes, Ulf Böge, der bei EE&MC beratend tätig ist, geht grundsätzlich davon aus, dass im Medienbereich ein sogenanntes Marktversagen vorliegt. Das bedeutet, dass der Markt alleine nicht in der Lage ist, einen für alle Bürger optimalen Zustand inhaltlicher Angebote herbeizuführen. Geht es also um öffentliche Informationen und demokratische Meinungsbildung, können Wirtschaftsunternehmen, die eine Optimierung von Profiten anstreben, das öffentliche Gut Meinungs- und Informationsvielfalt nicht ausreichend zur Verfügung stellen. Konkret heißt dies, dass privatwirtschaftliche Angebote in einzelnen Online-Märkten in der Regel nicht ausreichen, sondern durch öffentlich-rechtliche ergänzt werden müssen.

Der VPRT ist der Ansicht, dass die Theorie des Marktversagens bei der Bewertung neuer Telemedienangebote keine Rolle spielen darf. Vielmehr fordern die kommerziellen Veranstalter, die Aufsichtsgremien von ARD und ZDF sollten nur solche Online-Inhalte erlauben, die zu keinerlei Marktbeeinträchtigung führen. Im Klartext: Weil beispielsweise privatwirtschaftliche TV-Programmanbieter (Super RTL, Nick) pädagogisch gestaltete Internetseiten für Vorschulkinder anbieten (Toggolino Club, Club Nick), sei ein entsprechendes Online-Angebot des Kinderkanals überflüssig (siehe Info-Kasten „Kikaninchen.de und KI.KA plus genehmigt“). Um diesen Ansatz wissenschaftlich zu untermauern, stellte der VPRT Ende Juli ein Gutachten der Professoren Justus Haucap (seit August Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf) und Ralf Dewenter (Technische Universität Ilmenau) vor. Die beiden Wirtschaftswissenschaftler versuchen zu belegen, dass das EE&MC-Vorgehen, das auf Methoden des Wettbewerbs- und Kartellrechts wie dem „hypothetischen Monopolisten-Test“ und dem „optimalen Konsumentenstandard“ (kostenlose Angebote) basiert, kein angemessenes Analyseverfahren ist.

Markt(macht) und Mehrwert

Da es sich bei Medien um ein meritorisches Gut handelt, von dem angenommen wird, dass eine rein marktmäßige Steuerung durch Angebot und Nachfrage nicht ausreicht, um den gewünschten Effekt (Pluralismus, Meinungsfreiheit etc.) zu erreichen, dürfte sich der Methodenstreit wie ein roter Faden durch alle Diskussionen über den Drei-Stufen-Test ziehen. Um die abstrakten Begriffe etwas anschaulicher operationalisieren zu können, hat das Institut für Publizistikwissenschaft und Medienforschung der Universität Zürich (IPMZ) im Auftrag der Landesmedienanstalten eine Prüfliste mit zwölf Indikatoren vorgelegt. Der Leitfaden orientiert sich an Kriterien, die ihrerseits allerdings fast alle der Interpretation bedürfen. So geht es beispielsweise um die „Wettbewerbsdichte im Publikumsmarktfeld“, um die „unternehmerische Intensität“ oder die „Substitutionswahrscheinlichkeit“. IPMZ-Medienforscher Josef Trappel erklärte, der Leitfaden sei „kein juristisch wasserdichtes Modell“, könne aber zur öffentlichen Diskussion über die Gutachten beitragen, bevor die Aufsichtsgremien entsprechende Beschlüsse fassen.

Die Auseinandersetzung um Konsumentenwohlfahrt und Konkurrenz, um publizistischen und ökonomischen Wettbewerb ist in Deutschland noch lange nicht zu Ende. Wenige Monate nach Inkrafttreten des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages lässt sich aber bereits eine erste Zwischenbilanz ziehen: Der Streit über Markt und Mehrwert wird zur Expertendiskussion auf unübersichtlichem Terrain. Dabei geht es um das Verteidigen und Erobern von zentralen Positionen in der digitalen Welt. Vieles von dem, was zurzeit mit wissenschaftlichen Gutachten unterfüttert und diskutiert wird, könnte schon in wenigen Jahren absurd wirken. Dann wäre der auf Druck der EU-Kommission entstandene Drei-Stufen-Test ein Treppenwitz.

Dr. Matthias Kurp