Brauchen Zeitungsverlage staatliche Hilfen? Angesichts schrumpfender Auflagen und sinkender Werbeerlöse will der französische Staat die Branche mit direkten Subventionen unterstützen, um die publizistische Vielfalt zu sichern. In Deutschland trifft diese Form der Presseförderung auf wenig Gegenliebe. Dennoch aber zeichnen sich in der Medien- und Ordnungspolitik Veränderungen ab, die von den Verlagen seit langem gefordert wurden.

Deutschlands Tageszeitungen haben seit 1990 etwa ein Viertel ihrer verkauften Auflage verloren. Vor allem die junge Generation informiert sich längst vor allem online. Die Anzeigenumfänge schrumpfen seit Jahren, weil die Inserate der so genannten Rubrikenmärkte (Stellen-, Kfz-, Immobilienanzeigen etc.) längst ins Internet gewandert sind. Wegen der Wirtschaftskrise brechen nun weitere Werbeeinnahmen weg, und die Anzeigenumfänge der lokalen und regionalen Abonnement-Zeitungen lagen 2008 nach Angaben der Zeitungs Marketing Gesellschaft (ZMG) um 3,5 Prozent unter dem Vorjahresniveau. Kein Wunder, dass überall in den Verlagen Krisenpläne entwickelt werden. Weil sowohl auf dem Lesermarkt als auch auf dem Werbemarkt Umsatzeinbußen drohen, treten die Verlagsmanager auf die Kostenbremse und suchen nach Synergieeffekten. Längst werden Redaktionsaufgaben gebündelt, Stellen abgebaut, Zeitungsumfänge reduziert, dpa-Basisdienste abbestellt oder mehr Kooperationsmöglichkeiten mit anderen Verlagen gefordert. Auf dem Spiel steht dabei nicht weniger als die Pressevielfalt.

Französische Task-Force soll Presse retten

In Frankreich, wo die Lage der Zeitungen noch dramatischer ist als in Deutschland, hat Staatspräsident Nicolas Sarkozy im Januar angekündigt, die ohnehin schon umfangreiche staatliche Presseförderung noch auszuweiten. Bereits im vergangenen Jahr addierten sich alle Maßnahmen der direkten und indirekten Förderung französischer Zeitungen auf etwa eine Milliarde Euro. In den nächsten drei Jahren sollen staatliche Hilfen von insgesamt weiteren 600 Millionen Euro hinzukommen. So will der Staat sein Volumen für Zeitungsanzeigen verdoppeln, die Tarife für den Postvertrieb einfrieren und statt der bislang jährlich zur Verfügung stehenden acht Millionen Euro künftig siebzig Millionen Euro für die direkte Zeitungszustellung bereitstellen. Zu dem umfangreichen Maßnahmenpaket gehören außerdem zahlreiche weitere Erleichterungen für die kriselnde Printbranche. So sollen Arbeitgeberbeiträge für die Sozialversicherung bei Zeitungszustellern ebenso entfallen wie ein Teil der Sozialabgaben, die Kioskbetreiber zu entrichten haben. Außerdem kündigte Sarkozy an, die staatlichen Mittel für die Modernisierung von Druckereien aufzustocken und die Online-Angebote der Zeitungen von der Gewerbesteuer zu befreien. Darüber hinaus sollen die Kapitalgeber von Fonds steuervergünstigt in Presse- und Online-Publikationen investieren können.

Um auch jüngere Leser wieder stärker an das Printmedium Zeitung zu binden, hat Sarkozy vorgeschlagen, allen Franzosen, die 18 Jahre alt werden, künftig ein zwölfmonatiges Zeitungsabonnement zu schenken, an dessen Finanzierung sich der Staat beteiligen will. Die französische Task-Force zur Rettung der Presse war dringend erforderlich. „Hohe Verkaufspreise, Absatz überwiegend am Kiosk und nicht über das Abonnement, ein schlechter Vertrieb sowie der relativ schwache französische Werbemarkt sind die seit Jahrzehnten beklagten Merkmale des Tageszeitungssektors, die nicht nur, aber vor allem den Pariser Blättern zu schaffen machen“, schreiben Christina Holtz-Bacha und Jacob Leidenberger in einem aktuellen Beitrag für das Frankreich Jahrbuch 2008. Um Wege aus der französischen Zeitungskrise zu finden, hat eine siebzigköpfige Kommission im vergangenen Jahr etwa neunzig Vorschläge für eine staatliche Presseförderung erarbeitet. Geleitet wurde das Expertengremium von Bernard Spitz, einem ehemaligen Berater des sozialistischen Ex-Premierministers Michel Rocard. Vier Arbeitsgruppen befassten sich mit den Themen Zukunft der Journalistenberufe, Presseindustrie, neue Technologien sowie Presse und Gesellschaft.

Presseförderung in den Niederlanden und Skandinavien

Auch in den Niederlanden werden neue Maßnahmen staatlicher Presseförderung geprüft. Kultusminister Ronald Plasterk kündigte an, einen Innovationsfonds für notleidende Verlage zu gründen. Eine staatliche Kommission diskutiert zurzeit weitere Modelle, um notleidenden Zeitungsverlagen zu helfen. Früher waren in den Niederlanden Vertriebserlöse lange von der Umsatzsteuer befreit. Nun gibt es erneut Pläne, die Mehrwertsteuer für Zeitungen zu streichen und steuerliche Erleichterungen für „journalistisches Personal“ einzuführen. Außerdem werden seit Jahren Subventionen insbesondere über zinsgünstige Kredite für Zeitungsgründungen und für bedürftige Verlage zur Existenzsicherung vergeben. Eine regelrechte Tradition haben Maßnahmen zu direkter staatlicher Presseförderung auch in vielen skandinavischen Ländern. So werden beispielsweise in Schweden sogar Betriebszuschüsse vergeben.

In Österreich erhalten vor allem Zeitungen mit nachrangiger Marktposition Subventionen. Grundsätzlich bekommen alle geförderten Titel zunächst denselben Betrag zur Vertriebsförderung. Darüber hinaus werden Zweitzeitungen unterstützt, um eine regionale publizistische Vielfalt zu sichern. Die betroffenen Verlage erhalten außer einem Festbetrag von einer halben Million Euro eine zusätzliche operative Förderung, die sich jeweils nach der Auflagenhöhe richtet. Im vergangenen Jahr wurden von der Medienaufsicht KommAustria in mehr als hundert Fällen Subventionen genehmigt. Insgesamt steht jährlich eine Fördersumme von 12,84 Millionen Euro zur Verfügung, wovon 4,52 Millionen Euro auf die Vertriebsförderung entfallen und 6,65 Millionen Euro für Zweitzeitungen reserviert sind.

Presseförderung subventioniert einzelne Projekte und Investitionen oder schafft günstige Bedingungen für Kooperationen oder die Aufnahme von Krediten. So gab etwa der französische Staat im vergangenen Jahr etwa 175 Millionen Euro für direkte Subventionen aus. In den Zeitungsvertrieb flossen knapp 100 Millionen Euro. Fast zehn Millionen Euro wurden zugunsten wirtschaftlich schwacher Titel überwiesen, die entweder der politischen Information dienen oder unter geringem Anzeigenaufkommen leiden. Außer in Frankreich sind auch in Belgien, Finnland, Luxemburg und teilweise auch Norwegen Regierung oder Fachministerien für die Vergabe der direkten Mittel zur Presseförderung zuständig. In Italien, Österreich, Portugal und teilweise in Norwegen entscheiden Regulierungsbehörden. In Dänemark, den Niederlanden und Schweden existiert jeweils ein spezialisiertes Gremium.

Verbilligter Postvertrieb und reduzierte Mehrwertsteuer

Als Maßnahmen indirekter Presseförderung finden sich in Europa (siehe Hintergrundinfo) außer dem Wegfall oder der Reduzierung der Mehrwertsteuer vergünstigte Tarife für Telekommunikationsleistungen, Subventionen oder niedrige Zölle für Zeitungspapier, die finanzielle Unterstützung für Zeitungsverkaufsstellen, Nachrichtenagenturen und Einrichtungen der Journalistenausbildung sowie Mittel für die Leseförderung. Die früher bei der indirekten Presseförderung vorherrschende Subventionsform eines verbilligten Postvertriebs (vor allem für überregionale Zeitungen) musste im Zuge der Privatisierung von Postunternehmen in fast allen europäischen Ländern abgeschafft werden. Ähnliches gilt für den verbilligten Bahntransport von Zeitungen. Deshalb beschränkt sich die indirekte Förderung in den meisten EU-Mitgliedsstaaten inzwischen auf einen reduzierten Mehrwertsteuersatz, wobei teilweise Differenzierungen nach unterschiedlichen Pressetypen vorgenommen werden.

Der Verzicht des Staates auf Gewerbesteuern bei Zeitungs- oder Zeitschriftenverlage ist europaweit die Art indirekter Förderung, die am weitesten verbreitet ist. Indirekte Presseförderung in Form von reduzierten Mehrwertsteuersätzen existiert in Finnland, Irland, Island, Italien, Luxemburg, den Niederlanden, in Österreich, Portugal, Schweden, der Schweiz und Spanien. In Belgien, Dänemark, Großbritannien und Norwegen sind Zeitungen komplett von der Mehrwertsteuer befreit. Direkte finanzielle Zuwendungen des Staates an einzelne Verlage hingegen finden sich in Westeuropa nach Angaben der World Association of Newspapers nur in zehn Fällen. In Osteuropa werden in Russland, Weißrussland, Estland und der Ukraine einzelne Zeitungen direkt vom Staat subventioniert und auf diese Weise auch inhaltlich von den jeweiligen Regierungen gelenkt.

Publizistische Vielfalt und ökonomische Förderung im Spannungsfeld

Und in Deutschland? Hier zeigte sich der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) schon skeptisch, als in den 50er und 60er Jahren die ersten Titel vom Markt verschwanden und Forderungen nach staatlicher Hilfe durch Subventionen laut wurden. „Im Interesse der kleineren Verlage setzte sich der Verband auch für eine Presseförderung ein, wandte sich aber gegen gezielte staatliche Hilfen zugunsten einzelner Verlage mit der Begründung, dadurch ließen sich Strukturprobleme, zum Beispiel Wettbewerbsnachteile, nicht dauerhaft beseitigen; außerdem berge jede Einzelförderung die Gefahr staatlicher Einflussnahme auf die begünstigten Zeitungen“, heißt es auf der BDZV-Homepage unter der Überschrift „Engagement für Pressevielfalt“.

Als die Zeitungskonzentration in den 70er Jahren weiter zunahm, initiierte die Bundesregierung außer der Pressefusionskontrolle (1976) auch ein Maßnahmenbündel zur Unterstützung der Pressevielfalt. Dazu gehörte die finanzielle Erleichterung des Postzeitungsdienstes (1995 abgeschafft) ebenso wie die Vergabe günstiger Darlehen für technische und bauliche Investitionen (1991 ausgelaufen) sowie die Halbierung des Mehrwertsteuersatzes auf sieben Prozent (gilt noch immer). Darüber hinaus aber wurde in Deutschland wenig unternommen, um Presseförderung aktiv zu betreiben. Es galt das außenplurale Modell, in dem der ökonomische Wettbewerb automatisch publizistische Vielfalt garantieren sollte. Dieser Grundsatz stößt bei den meisten Verlagen bis heute auf Gegenliebe. Schließlich sollten Presseunternehmen nicht vom Staat abhängig werden, plädiert der BDZV nach wie vor für eine größtmögliche Unabhängigkeit seiner Mitglieder und gegen direkte Subventionen von Bund oder Ländern. Grundsätzlich aber, so urteilte das Bundesverfassungsgericht am 6. Juni 1989, sind staatliche Förderungsmaßnahmen durchaus mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes vereinbar, „wenn eine Einflussnahme auf Inhalt und Gestaltung einzelner Presseerzeugnisse sowie Verzerrung des publizistischen Wettbewerbs vermieden werden“ (BVerfGE 80,124).

Subventionen für die Presse in Deutschland umstritten

Subventionen für die Zeitungsbranche gelten nicht nur wegen des potenziellen staatlichen Einflusses auf die Inhalte als problematisch. Sie sind auch wirtschafts- und ordnungspolitisch umstritten. Werden nämlich nur solche Zeitungen unterstützt, die sich in finanzieller Schieflage befinden, könnte unter Umständen Missmanagement staatlich „belohnt“ werden – und zwar auch dann, wenn zum Beispiel die Schulden von Verlagen aus riskanten Expansionsstrategien oder Fehlinvestitionen resultieren. Werden alle Zeitungsbetriebe gleichermaßen unterstützt, hilft das zwar der Branche insgesamt, trägt aber nicht zum Abbau von Marktungleichgewichten bei. Diese Ansicht vertritt auch der BDZV. Maßnahmen der direkten Förderung wie die in Frankreich finden in Deutschland nur wenige Befürworter. Allerdings leidet die Zeitungsbranche im Nachbarland auch unter einer ungleich größeren Krise. Renommierte Titel wie Le Figaro, Le Monde oder Libération machen Verluste. Der französische Pressemarkt ist geprägt von einer relativ geringen Zeitungsdichte und -reichweite (44 Prozent), niedrigen Werbeeinnahmen und erdrutschartigen Auflagenrückgängen der großen Zeitungen in Paris, die unter anderem auf die Erfolge von Gratiszeitungen zurückzuführen sind. Erschwerend kommt hinzu, dass nur etwa dreißig Prozent der verkauften Auflage an Abonnenten geht. Der Rest muss im Einzelverkauf abgesetzt werden. Nur etwa zehn Prozent der verkauften Auflage erreicht per Zeitungsboten die Leser. Sarkozys Subventionen sind angesichts solcher Bilanzen bei den Verlagen äußerst willkommen. Doch die staatliche Hilfe, so klagen unabhängige Publizisten, habe ihren Preis. Kritisches über den Staatspräsidenten sei in der französischen Presse nur noch selten zu lesen.

Direkte staatliche Zuschüsse an Zeitungen, wie sie etwa in Frankreich, aber auch in Italien oder Schweden üblich sind, haben in Deutschland kaum eine Chance. Solche Maßnahmen hält etwa der Vorsitzende der SPD-Medienkommisson Marc Jan Eumann für „nicht zielführend“ und eine weitere Absenkung des Mehrwertsteuersatzes bei Zeitungen „für europarechtlich nicht durchsetzbar“. Um der gesamten Branche zu helfen, hat Eumann vorgeschlagen, Zeitungsabonnements steuerlich absetzbar zu machen. Ein Maßnahmenpaket aber wie das von Nicolas Sarkozy scheint in der Bundesrepublik zurzeit weder erwünscht noch durchsetzbar. Allenfalls die Idee, mehr für das Zeitungsinteresse junger Menschen zu tun, stößt auf Akzeptanz. Der Staat aber müsse sich da raushalten, warnt etwa Hans-Joachim Otto (FDP), der im Bundestag Vorsitzender des Kultur- und Medienausschusses ist. Der stellvertretende Vorsitzende dieses Ausschusses, Siegmund Ehrmann (SPD), schlug Ende Januar vor, Zeitungsverlage sollten nicht nur in Flughäfen, sondern auch in Schulen Gratis-Exemplare auslegen. Besser als eine staatliche Finanzierung solcher Aktionen seien Patenschaften privater Spender.

BDZV fordert bessere wirtschaftliche Rahmenbedingungen

„Wir leben in wirtschaftlich schwierigen Zeiten. Gleichwohl fordert die Zeitungsbranche vom Staat keine Subventionen. Wir erwarten aber vom Gesetzgeber angemessene Rahmenbedingungen für die Verlage und Journalisten“, sagt BDZV-Hauptgeschäftsführer Dietmar Wolff. Gemeint sind vor allem die Verhinderung weiterer Werbeverbote (für Alkohol, Medikamente etc.) und eine Lockerung kartellrechtlicher Regelungen, die beispielsweise zurzeit noch verhindern, dass größere Zeitungsverlage kleinere Konkurrenten übernehmen, wenn beide auf demselben Markt aktiv sind. Aus Sicht des BDZV verhindert diese Regelung ebenso das Wachstum seiner Mitglieder wie die Verbote von Mehrheitsbeteiligungen an lokalen Rundfunkangeboten. „Wachstumspotenziale von Zeitungsverlagen sind in einer Zeit vor der Einführung des privaten Rundfunks und der Erfindung des Internets gesetzlich festgeschrieben worden“, kritisiert Dietmar Wolff und verweist auf die drohende Gefahr aus dem Internet: „Google drückt die Daumen, dass es so bleibt. Was soll man dazu noch sagen?“

„Angesichts der Lage der öffentlichen Haushalte bestehen aus Sicht der Landesregierung derzeit geringe Chancen, über die bereits bestehenden Steuervergünstigungen hinausgehende Steuer- oder Abgabenerleichterungen auf Bundesebene durchzusetzen“, heißt es in der jüngst veröffentlichten Antwort der nordrhein-westfälischen Landesregierung auf die Große Anfrage 21 der SPD-Landtagsfraktion, in der es um die Lage der Zeitungen in Nordrhein-Westfalen geht (Drucksache 14/8531). Die nordrhein-westfälische Landesregierung hat allerdings Mitte Januar im Landtag ihre Absicht bekräftigt, durch eine Änderung des Landesmediengesetzes Kooperationen von Zeitungsverlagen zu erleichtern und Mehrheitsbeteiligungen der Verleger an lokalen oder regionalen TV- und Hörfunkangeboten zu ermöglichen. "Die Landesregierung wird alle Unterstützungsmaßnahmen ermöglichen, die die wirtschaftliche Situation von Zeitungsverlagen auf eine stabile Basis bringen“, versichert Andreas Krautscheid, nordrhein-westfälische Minister für Bundesangelegenheiten, Europa und Medien.

Mehr Spielraum für Kooperationen und Fusionen?

Möglichen Spielraum sieht Medienminister Krautscheid auch bei der Weiterentwicklung des Pressefusionsrechts: „Nach meiner Auffassung könnten im Pressefusionsrecht erweiterte Möglichkeiten der Kooperation und des Zusammenschlusses auf Verlagsebene eröffnet werden. Voraussetzung ist, dass die Medienvielfalt adäquat gesichert wird.“ CDU und FDP wollen in Kürze einen Gesetzentwurf „zur Stärkung der Handlungsfähigkeit der Verlage“ vorlegen. Clemens Bauer, Vorsitzender der Zeitungsverlegerverbandes NRW, schlug vor, dass Nachbarverlagen, die sich über mehr als zehn Jahre keinen Wettbewerb gemacht haben, künftig eine Fusion erlaubt werden müsse. „Sollte diese Idee mit der konkreten Verpflichtung, redaktionelle Einheiten und Titel zu erhalten, einhergehen, wäre dies auch ein Beitrag zur Vielfaltssicherung“, signalisiert Medienpolitiker Eumann, dass eine solche Regelung durchaus politisch durchsetzbar sein könnte. Der stellvertretende Vorsitzende der SPD-Landtagsfraktion fordert, die Verlage müssten beim Thema Pressefusionskontrolle abgestimmte Vorschläge unterbreiten, bevor die Bundesregierung die Initiative für eine entsprechende Kartellrechtsnovelle ergreife.

An einem neuen rechtlichen Rahmen, so urteilt Eumann, gehe auch deshalb kaum ein Weg vorbei, weil bei den Kooperationen „bereits viele Verlage in einer Art Grauzone agieren“. Im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom 11. November 2005 wurde vereinbart zu prüfen, „ob mit einer Modernisierung des Pressekartellrechts den Verlagen Möglichkeiten eröffnet werden können, ihre wirtschaftliche Basis zu sichern und im Wettbewerb auch mit anderen Medien zu bestehen“. Dazu heißt es im neuen Medienbericht der Bundesregierung, der Ende 2008 veröffentlicht wurde: „Die intensiven Überlegungen der zuständigen Bundesministerien und die eingehenden Konsultationen der Bundesregierung mit den Branchenverbänden haben jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Annahme erbracht, dass eine Liberalisierung des geltenden Pressekartellrechts die strukturellen Probleme der Zeitungsverlage lösen oder zumindest mildern könnte, ohne teilweise entweder auf Wettbewerb zugunsten von Zeitungsvielfalt zu verzichten oder ohne neue, nicht hinnehmbare Gefahren für die Meinungsvielfalt, insbesondere im Bereich der Regional- und Lokalpresse, zu verursachen.“ Offenbar sind wichtige Medienpolitiker von CDU/CSU und SPD inzwischen anderer Ansicht. Sie argumentieren, nur eine wirtschaftliche Stärkung der Verlage könne die Vielfalt sichern. Deshalb müssten Fusionen und Kooperationen künftig notfalls erlaubt werden.

Dr. Matthias Kurp