Spätestens ab 2009 müssen neue digitale Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einem Public-Value-Test unterzogen werden. Geplant ist ein Drei-Stufen-Modell, das für die ARD-Mediathek bereits getestet wurde. Doch die Debatte um öffentlichen Mehrwert, Gemeinwohl und Gleichgewicht geht weiter. Als der Intendant des Deutschlandradios, Ernst Elitz, Anfang Oktober in Berlin beim Herbstforum der "Initiative Qualität" über das Thema Public Value referierte, sparte er kaum mit Kritik: „Das ist ein Begriff, von dem man bisher sagen kann, er entstammt der englischen Sprache, aber was sonst noch darunter zu verstehen ist, das weiß man, obwohl ein Public-Value-Test jetzt politisch vorgegeben ist, nun tatsächlich auch noch nicht.“

Elitz gehört zum Urgestein des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und gilt als versierter Rundfunk-Manager. Mit dem Begriff Public Value aber hat er seine Schwierigkeiten und meint, „dass es vielleicht besser ist, einen Begriff erst mal zu definieren, bevor man versucht, ihn anzuwenden“.

Ist Public Value also nicht mehr als ein Schlagwort? Wo kommt der Begriff her und was soll er beschreiben? Eigentlich könnte alles ganz einfach sein: Würde man Public Value mit „öffentlicher Wert“ übersetzen und dabei den Begriff Wert wiederum mathematisch als diskreten Wert, also als ganze Zahl, auffassen, müsste sich Public Value ganz einfach messen lassen. Aber womit und anhand welcher Skala? Und da beginnt nun das Problem...

Theorie-Fundament zwölf Jahre alt

Öffentlich diskutiert wird der neue Begriff, seit die BBC vor drei Jahren mit ihrem Dokument „Building Public Value“ eine Positionsbestimmung für die digitale Zukunft vornahm. Die theoretische Fundierung aber reicht weiter zurück: 1995 publizierte der Wirtschaftswissenschaftler Mark Moore mit der Studie „Creating Public Value“ eine Auseinandersetzung mit Managementstrategien und der Effizienz öffentlicher Einrichtungen.

Moore bezeichnete Public-Value-Management als einen Prozess, bei dem Nutzer und Anbieter öffentlicher Leistungen gemeinsam daran arbeiten, zuvor festgelegte Ziele möglichst effizient zu erreichen. Im Fall des öffentlich-rechtlichen Rundfunks soll es dabei weniger um die Optimierung von Marktanteilen gehen als darum, eine größtmögliche Vielfalt öffentlicher Kommunikation und Informiertheit der Bevölkerung zu gewährleisten.

Die drei Leitlinien der BBC

Für die BBC resultierten aus dem Public-Value-Konzept drei Leitlinien:

1. Angestrebt wird ein „Mehrwert für alle“, um gesellschaftliche Ziele wie demokratische Meinungsvielfalt, Partizipation oder die Vermittlung von Kultur und Bildung zu erreichen, die unter rein marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht oder nur unzureichend erfüllt werden können.
2. Zum Qualitätsmanagement gehört eine regelmäßige Evaluierung, bei der Reichweite, Relevanz, Qualität und monetärer Mehrwert der Programme regelmäßig kontrolliert werden. Dabei soll durch Bevölkerungsumfragen auch ermittelt werden, wie viel die BBC-Angebote den Gebührenzahlern hinsichtlich ihrer gesellschaftlichen Funktion und des persönlichen Nutzens wert sind.
3. Zur gesellschaftlichen Legitimierung des Public Service muss gewährleistet werden, dass sich die BBC durch Transparenz und Publikumspartizipation gegenüber der Gesellschaft verantwortet.

Optimierungs-Dilemma

Wer gehofft hatte, Public Value könne als ein Wert an sich definiert werden und jederzeit als Kriterium dafür dienen, ob ein TV-Kanal oder gar eine einzelne Sendung den öffentlich-rechtlichen Funktionsauftrag erfülle, sieht sich getäuscht. Vielmehr muss immer wieder neu abgewogen werden, woran der optimale „Mehrwert für alle“ zu messen ist. Sendet beispielsweise 3sat – wie zuletzt am 5. August – einen Tag lang Wagners kompletten „Ring der Nibelungen“, mögen die einen argumentieren, hier werde der Kultur- und Bildungsauftrag aufs Trefflichste erfüllt, während andere die geringen Einschaltquoten als Indiz dafür werten, dass vom „Mehrwert für alle“ kaum eine Rede sein kann. Im Kern geht es auch bei solchen Diskussionen immer darum, ob Public Value etwas ist, was die Öffentlichkeit schätzt (hohe Reichweite) oder was für die Öffentlichkeit gut ist (Kultur, Bildung).

Der Hamburger Medienwissenschaftler Uwe Hasebrink weist darauf hin, dass der Begriff Public Value allein noch keine hinreichende Programmatik in sich trage: „Public Value gibt es danach nicht an und für sich, sondern nur als Ergebnis eines Verständigungsprozesses, der alle relevanten Stakeholder einbezieht und zugleich flexibel genug ist, um auf die sich verändernden gesellschaftlichen Bedingungen rasch mit entsprechend angepassten gesellschaftlichen Zielsetzungen reagieren zu können“, schrieb der Professor des Hans-Bredow-Institutes in einem Beitrag für das Fachorgan Rundfunk und Geschichte.

Test ab 2009 obligatorisch

In Deutschland wurde die Public-Value-Diskussion einerseits durch die Vorgabe des Rundfunkstaatsvertrages forciert, dass die öffentlich-rechtlichen Anbieter Richtlinien und Satzungen zur Ausgestaltung ihres Auftrages erarbeiten müssen. Andererseits drängt auch die Europäische Kommission darauf, dass ARD und ZDF bei neuen Programmangeboten begründen müssen, inwieweit sie das Medienspektrum publizistisch bereichern.

Spätestens im April 2009 muss im deutschen Rundfunkstaatsvertrag ein Public-Value-Test verankert sein. Dazu haben sich die Bundesländer im vergangenen Frühjahr gegenüber der Europäischen Kommission verpflichtet, wodurch das EU-Beihilfeverfahren zunächst eingestellt wurde. Außer der Präzisierung des öffentlich-rechtlichen Programmauftrags und einer besseren Finanzkontrolle ihrer kommerziellen Tochterunternehmen sollen ARD und ZDF deshalb demnächst alle neuen oder veränderten digitalen Programmangebote einem dreistufigen Public-Value-Test unterziehen.

Versuchsballon ARD-Mediathek

Der Südwestrundfunk (SWR), der bei der ARD für den Online-Bereich zuständig ist, hat den neuen Test Ende September beim Genehmigungsverfahren für die ARD-Mediathek schon einmal ausprobiert. Ähnlich wie bei der ZDF-Mediathek sollen auch bei der neuen Online-Plattform der ARD TV- und Hörfunksendungen zum Abruf per Internet bereitgestellt werden. Die Kosten des Projektes veranschlagt der SWR für dieses Jahr mit 1,2 Millionen Euro und für 2008 mit etwa einer Million Euro.

Das dreistufige Verfahren des Public-Value-Tests sieht wie folgt aus: Im ersten Schritt muss bei neuen digitalen Angeboten gegenüber den Fernseh- bzw. Rundfunkräten begründet werden, warum diese Projekte der Allgemeinheit nutzen und zum Gemeinwohl beitragen. Anschließend sollen andere Marktteilnehmer angehört werden und darauf hinweisen können, wenn sie angesichts gebührenfinanzierter Angebote privatwirtschaftliche Märkte gefährdet sehen. Im letzten Schritt müssen Fernseh- oder Rundfunkräte das jeweilige Projekt genehmigen oder ablehnen.

Kontroverse Digital-Debatte

Das SWR-Aufsichtsgremium kam nach Anwendung des Drei-Stufen-Tests zu dem Schluss, bei der ARD-Mediathek handle es sich um eine zeitgemäße und notwendige Weiterentwicklung des bestehenden Online-Angebotes. Allerdings wurden bei dem Verfahren die Kritikpunkte externer Marktteilnehmer nur in der Form berücksichtigt, dass auf deren Pressemitteilungen zurückgegriffen wurde. So hatte der Verband Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) bereits im Vorfeld der ARD immer wieder eine ungezügelte Expansion vorgeworfen und damit gedroht, eine Wiederaufnahme des EU-Verfahrens wegen unerlaubter Beihilfen anzustrengen. Auch die Bundesverbände von Zeitschriften- und Zeitungsverlegern vertreten die Ansicht, dass ARD und ZDF mit ihren schon heute existierenden Online-Angeboten die Vielfalt privatwirtschaftlich organisierter Medien „nachhaltig beeinträchtigen“. ARD und ZDF hingegen argumentieren, es handle sich um sendungsbegleitende Inhalte. Außerdem entwickle sich das Internet immer mehr zu einem Weg für Rundfunk-Verbreitung, der den öffentlich-rechtlichen Anbietern nicht verwehrt werden dürfe.

Die ARD will mit dem Public-Value-Testlauf Erfahrungen sammeln, um der Politik anschließend Vorschläge für die konkrete Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens vorlegen zu können. „Damit machen wir deutlich, dass sich die ARD freiwillig und vor Inkrafttreten einer gesetzlichen Regelung an die Zusagen hält, die Bund und Länder der EU-Kommission im Zusammenhang mit dem EU-Beihilfeverfahren gemacht haben“, teilte der ARD-Vorsitzende Fritz Raff mit. Auch beim ZDF hat das Präsidium den Intendanten beauftragt, ein Modell für einen Public-Value-Test zu entwickeln. Der Verfahrensvorschlag soll im Dezember vom Fernsehrat erörtert werden, bevor für eine Probezeit die Einführung beschlossen wird.

Public Value versus Private Profit 

Egal ob bei der ARD, ob beim ZDF oder beim Deutschlandradio: Der Public-Value-Test überträgt vor allem den Aufsichtsgremien mehr Verantwortung dafür, wie beim digitalen Wettbewerb der Medien künftig der „Mehrwert für alle“ als Balance aus Public Value und Private Profit gefunden werden kann. Unklar ist vor allem, wie in der zweiten Stufe die Interessen privatwirtschaftlicher Akteure ausgewogen berücksichtigt werden können, ohne dass dieser Vorgang nur reinen Proforma- oder Alibi-Charakter erhält. Das neue Prüfverfahren kann also in keinem Fall einen sicheren, ewig gültigen Public-Value-Automatismus bieten. Schließlich, so urteilt auch Deutschlandradio-Intendant Elitz, sei es mit der reinen, juristisch einwandfreien Formulierung nicht getan, „denn Juristen kümmern sich ja nicht um den Inhalt, sondern um die Regelung von Inhalten“. Die Debatte über die Balance von gesellschaftlichen und ökonomischen Mehrwerten muss also fortgesetzt werden: erst in der Medienpolitik und dann immer wieder neu in den öffentlich-rechtlichen Aufsichtsgremien.

Dr. Matthias Kurp

Standpunkt // Drei-Stufen-Test und publizistischer Mehrwert

Von Dr. Verena Wiedemann, ARD-Generalsekretärin

Die Wogen der Empörung kommerzieller Mitbewerber gegenüber den Plänen der ARD in der digitalen Welt schlagen hoch. Verleger und Rundfunkveranstalter beschwören das vorzeitige Ende ihrer bestehenden und künftigen Geschäftsmodelle, gar das Ende der Pressefreiheit. Aber worum geht es eigentlich? Um das genaue Gegenteil. Man muss nur dem Getöse entkommen, um einen klaren Blick zu behalten.

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