Wenn im Juni der 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag in Kraft tritt, müssen ARD, ZDF und Deutschlandradio bei ihren Online-Angeboten nachweisen, dass sie einen publizistischen Mehrwert besitzen. Der auf Druck der EU-Kommission konzipierte Drei-Stufen-Test steht als Masterplan vor einer Bewährungsprobe.

Die Materie ist kompliziert. Es geht um Wettbewerb und Mehrwert, um Public Value und die Substituierbarkeit publizistischer Angebote, um Marktabgrenzung oder den hypothetischen Monopolistentest. Im Kern aber geht es darum, wie sich zukünftig gebührenfinanzierte Telemedienangebote von ARD, ZDF und Deutschlandradio auf die publizistische Vielfalt und den Markt privater Anbieter auswirken. Dazu soll der sogenannte Drei-Stufen-Test beitragen, mit dem die öffentlich-rechtlichen Aufsichtsgremien demnächst prüfen müssen, ob bestehende und künftige Telemedienangebote erstens dem Auftrag von ARD, ZDF und Deutschlandradio entsprechen, zweitens einen publizistischen Mehrwert bieten und drittens nicht unnötig die Marktchancen privater Wettbewerber beeinträchtigen.

Komplizierter Beihilfe-Kompromiss

Mit dem Drei-Stufen-Test, der ab dem 1. Juni anzuwenden ist, muss künftig nachgewiesen werden, dass öffentlich-rechtliche Online-Angebote den „demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft“ entsprechen und zu vertretbaren Kosten zum publizistischen Wettbewerb beitragen. Der neue Test ist das Ergebnis aus den Auseinandersetzungen mit der EU-Kommission im Beihilfe-Verfahren, das der Verband Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) angestrengt hatte. Im Rahmen der Einigung mit der EU-Kommission sagten die Bundesländer im Frühjahr 2007 zu, dass bei neuen öffentlich-rechtlichen Online- Angeboten geprüft werde, inwieweit sie das Medienspektrum qualitativ bereichern würden (siehe Artikel „Komplizierter Kompromiss“ im medienforum.magazin 2/2008).

Bis Juni wollen ARD, ZDF und Deutschlandradio für ihre bereits bestehenden Online-Angebote Telemedienkonzepte erarbeiten, die dann von den Rundfunk-, Fernseh- oder Hörfunkräten per Drei-Stufen-Test bis zum 31. August 2010 geprüft werden müssen. Der WDR-Rundfunkratsvorsitzende Reinhard Grätz erklärte, zurzeit liefen in der ARD insgesamt 15 Prüfverfahren für die bereits existierenden Internet-Auftritte. Für weitere Online-Angebote der einzelnen Landesrundfunkanstalten müsse mit bis zu zwanzig weiteren Tests gerechnet werden, berichtete Grätz.

Bei den Gemeinschaftsangeboten von ARD und ZDF ist jeweils die federführende Anstalt für den Drei-Stufen-Test zuständig. Deshalb müssen neue oder veränderte Telemedienkonzepte von Phoenix und 3sat vom ZDF-Fernsehrat geprüft werden, während der Kinderkanal zum Aufsichtsbereich des Mitteldeutschen Rundfunks (MDR) gehört.

Bürokratisches Prüfungsmonster?

Auf die zuständigen Aufsichtsgremien komme eine „erhebliche Mehrbelastung“ zu, erklärte ARD-Generalsekretärin Verena Wiedemann im März bei einer Veranstaltung des Initiativkreises Öffentlicher Rundfunk in Köln. Die Rolle der Rundfunkräte wird aufgewertet. Allein die Gremien der ARD benötigen nach Angaben ihrer Gremienvorsitzendenkonferenz etwa zwölf bis 15 zusätzliche Mitarbeiter, und das ZDF veranschlagte im Haushalt etwa eine Million Euro für die Erstellung externer Gutachten.

Der ARD-Vorsitzende und Intendant des Südwestrundfunks (SWR), Peter Boudgoust, klagte über ein „bürokratisches Prüfungsmonster“. Dennoch beharren die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten darauf, dass aus Gründen der Staatsferne letztlich nur sie selbst beziehungsweise ihre Aufsichtsgremien darüber entscheiden können, was zur öffentlich-rechtlichen Grundversorgung und zur publizistischen Vielfalt beiträgt.

EU-Kommission bleibt skeptisch

Nur wenn sich die Gremien von ARD, ZDF und Deutschlandradio beim Drei-Stufen-Test als unabhängige Institutionen und Interessenvertreter der Allgemeinheit profilieren, statt sich als Teil ihrer Anstalten zu sehen, besteht die Chance, den strengen Anforderungen des EU-Rechts zu entsprechen. Die EU-Kommission hat nie einen Hehl daraus gemacht, dass sie externe Kontrolleure bevorzugt, billigte dann aber doch das deutsche Modell.

Die Brüsseler Bürokratie bleibt trotz allem skeptisch: „Die Prüfung scheint nur effektiv, wenn sie ein externes Gremium   vornimmt, das unabhängig vom Management der öffentlichrechtlichen Sender ist“, heißt es im Entwurf für eine neue Rundfunkmitteilung der EU. Sollten „ausnahmsweise“ Anstaltsgremien diese Prüfung übernehmen, müssten die Mitgliedstaaten garantieren, dass diese unabhängig vom Management der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten agieren.

Kritiker befürchten „Hausgutachten“

„Am besten ist es, wenn externe Gremien den Drei-Stufenoder auch Public Value Test übernehmen. Wir brauchen unabhängige und sachkundige Schiedsrichter“, äußerte sich EU-Kommissarin Viviane Reding im Februar erneut kritisch in einem Zeitungsinterview. Kritiker des öffentlich-rechtlichen Systems befürchten, dass der gebührenfinanzierte Rundfunk im Internet trotz des Drei-Stufen-Tests machen könne, was er wolle, weil die Aufsichtsgremien im Zweifelsfall allenfalls „Hausgutachten“ in Auftrag geben und Vorschläge der jeweiligen Intendanz einfach „abnicken“ würden.

„Es gehört nicht viel Fantasie dazu, sich vorzustellen, dass ARD und ZDF die Bestimmungen nicht besonders restriktiv auslegen werden“, kritisierte VPRT-Präsident Jürgen Doetz bereits im vergangenen Herbst. Inzwischen hat der umtriebige Lobbyist damit gedroht, gegebenenfalls erneut eine Reise nach Brüssel anzutreten, sollten bei den Drei-Stufen- Tests die Belange privatwirtschaftlicher Anbieter nicht ausreichend berücksichtigt werden.

Weil das Bundesverfassungsgericht immer wieder die gebotene Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland betont hat, ist eine unmittelbare staatliche Kontrolle von ARD, ZDF und Deutschlandradio problematisch. Deshalb kann die Rechtsaufsicht, die bei den Staatskanzleien der Bundesländer liegt, auch beim Drei-Stufen- Test allenfalls offenkundige Verfahrensfehler korrigieren.

Streit um Wettbewerbsbegriffe

Großes Konfliktpotenzial weisen vor allem die externen Gutachten auf, mit denen öffentlich-rechtliche Programmanbieter in der zweiten Phase des neuen Prüfverfahrens die ökonomischen Auswirkungen ihrer Telemedienangebote auf den gesamten Markt beurteilen lassen müssen. Im Fall des Drei-Stufen-Tests für die geplanten neuen Internet-Angebote des Kinderkanals kamen die Gutachter des Bonner Beratungsunternehmens European Economic & Marketing Consultants zu dem Schluss, das neue Angebot kikaninchen. de werde „die Konsumentenwohlfahrt zum Wohle der Vorschulkinder und der Gesellschaft erhöhen“.

Während die Gutachter davon ausgehen, dass die Wettbewerbsintensität im Online-Bereich der Angebote für Kinder ohnehin so groß sei, dass zusätzliche Angebote wie kikaninchen. de zu keinen Marktverzerrungen führen könnten, sehen das die Manager von Super RTL und Nick ganz anders: Toggolino Club (69 Euro pro Jahr) und Club Nick (58,80 Euro pro Jahr) werden über Abonnements finanziert, bieten online ebenfalls Spiele sowie Lernsoftware an und könnten durch kikaninchen.de Kunden verlieren, fürchtet der VPRT. Die Bonner Gutachter räumen eine solche Entwicklung eines „relativen Nutzerrückgangs“ ein, halten sie aber für vernachlässigbar, weil der publizistische Mehrwert höher einzustufen sei.

Schwieriger Interessenausgleich

Während der Kölner Tagung des Initiativkreises öffentlichrechtlicher Rundfunk sagte Helge Rossen-Stadtfeld, Professor für Öffentliches Recht an der Universität der Bundeswehr in München, bei der Bewertung neuer Online-Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks müssten publizistische Gesichtspunkte Vorrang vor „marktlichen Aspekten“ haben. Dies bedeute keine Orientierung an Quoten oder Ratings, sondern an dem Potenzial von Online-Inhalten, „gesellschaftlich relevantes Neues und Anderes“ zu bieten.

Rundfunkprogramme haben – auch im Internet – im Vergleich zu anderen Gütern besondere Eigenschaften. „Wird der Programminhalt ausschließlich über den Markt bestimmt, so ist die für eine Demokratie wichtige inhaltliche Vielfalt gefährdet“, schrieb der Mainzer Professor für Medienrecht, Dieter Dörr, in einem Beitrag für die Financial Times Deutschland.

Der Drei-Stufen-Test verlangt beinahe Unmögliches: Es geht um das Gleichgewicht zwischen öffentlichrechtlich angebotenem publizistischen Mehrwert und einer Gewährleistung eines möglichst breiten Spektrums privatwirtschaftlicher Online-Angebote. ARD-Generalsekretärin Wiedemann vertritt die Meinung, dass die EU-Kommission nur dann Bedenken habe, wenn öffentlich- rechtliche Angebote zu einer „langfristigen Marktverstopfung“ beitrügen. Die derzeit schlechte Marktlage dürfe nicht bedeuten, dass ARD und ZDF sich zurückhalten müssten, um privaten Anbietern Spielräume zu eröffnen. Andernfalls führe jede Konjunkturkrise automatisch zu einer „Verknappung des gesamtes Markts“.

Drei-Stufen-Test bei MDR und NDR

Der VPRT teilt die Argumente von ARD und ZDF nicht. Vielmehr müsse bedacht werden, dass durch zusätzliche öffentlich- rechtliche Angebote die publizistische Vielfalt sogar abnehmen könne, wenn privatwirtschaftliche Online-Inhalte verdrängt würden. Die VPRT-Geschäftsführerin Ursula Katharina Adelt kritisiert außerdem, dass bei den beiden bereits laufenden Drei-Stufen-Tests des MDR für die vom Kinderkanal geplanten Internet-Angebote kikaninchen.de und Kika plus ein Einblick in die Gutachten erst nach Abschluss der Verfahren erlaubt sei.

Außer dem MDR hat auch der Norddeutsche Rundfunk (NDR) für seine Online-Mediathek einen Drei-Stufen-Test gestartet. Beide Verfahren werden auf Basis der Regeln des neuen Rundfunkstaatsvertrags durchgeführt. Der Test, den der SWR im September 2007 für die ARD-Mediathek durchführte, hatte hingegen nur Versuchscharakter. Das Mediathek-Angebot wird demnächst im Rahmen des Drei-Stufen-Tests für den gesamten Online-Bereich der ARD erneut bewertet.

Juristisches Konfliktpotenzial

Sendungen und sendungsbezogene Online-Angebote der öffentlich- rechtlichen Anbieter sollen zwar ab 1. Juni nur jeweils sieben Tage lang im Internet zum Abruf zur Verfügung stehen. Der Staatsvertrag erlaubt aber auch eine Verlängerung dieser Frist. Die Sieben-Tage-Regelung werde „nicht der Regelfall“, kündigte ARD-Generalsekretärin Wiedemann an. Allerdings bestehe für die Verlängerung der Frist per Drei-Stufen- Test eine „verstärkte Begründungspflicht“. 

Sollte die Sieben-Tage-Frist verlängert werden und es dazu kommen, dass auch nichtsendungsbezogene Angebote und zeitlich unbefristete Archive grünes Licht der Aufsichtsgremien erhalten, würde sich am Status quo im öffentlichrechtlichen Online-Bereich nur wenig ändern. Proteste dagegen dürften nicht nur seitens des VPRT lautwerden, dessen Präsident bereits vor einem „Rundfunkexpansionsvertrag“ warnte, sondern auch von den Zeitungs- und Zeitschriftenverlegern kommen.

Es bleiben rechtliche Unschärfen. Auch was im 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag mit dem Begriff „presseähnliche Angebote“ gemeint ist, die bei nichtsendungsbezogenen Telemedien von ARD und ZDF verboten sind, ist unklar und lässt große Interpretationsspielräume zu. „Es wird Streit geben, auch vor Gericht“, prognostizierte der SWRJustiziar Hermann Eicher unlängst nach einer ARD-Intendantensitzung in Stuttgart.

Dr. Matthias Kurp