Komplizierter Kompromiss - magazin 2/08

Mit der Verabschiedung des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages endet ein zähes politisches Tauziehen um die Zukunft öffentlich-rechtlicher und privatwirtschaftlicher Anbieter im Internet. Die Argumente beider Seiten reichten von Verdrängungswettbewerb bis Zensur. Das Ergebnis: gesetzliche Kompromisse.

Es ist lange her, dass eine medienpolitische Diskussion in Deutschland ähnlich kontroverse Debatten ausgelöst hat. Da warfen sogar die so genannten Qualitätsmedien manches Mal die journalistische Objektivität über Bord. „Unfaire Mittel“ und „Ungebremste Expansion“ lauteten Überschriften der Süddeutschen Zeitung.

„Überzogene Forderungen“ titelte der Kölner Stadt-Anzeiger oder „Einseitige Nachrichten in eigener Sache“. Gemeint waren Positionen und Beiträge öffentlich-rechtlicher Fernsehprogramme. Es ging um nicht weniger als um das Engagement von ARD und ZDF im World Wide Web und den 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag. Die Schärfe der Debatte erinnert an TV-Verteilungskämpfe aus den 80er Jahren.

Quoten, Klicks und Kohle

Die ARD strahlte Ende April ein umstrittenes Feature (Quoten, Klicks und Kohle) von Thomas Leif aus, der darüber klagte, „Kampagnen- Macher“ der Zeitungsverlage und „Strippenzieher der Medienpolitik“ wollten mit ihren Attacken im „Internet-Kampf“ ARD und ZDF „sturmreif schießen“ und zu „Nischenprogrammen“ machen.

Thomas Knüwer reagierte in seinem Handelsblatt-Weblog prompt und beklagte ein „voreingenommenes Bejubelungsstück der öffentlich-rechtlich subventionierten Privatsender“. Die Frankfurter Allgemeine Zeitung sah die Pressefreiheit in Gefahr, und das Magazin Der Spiegel warnte, ARD und ZDF könnten dank üppiger Gebühreneinnahmen im Internet „rasch dominant werden und die wachsende journalistische Vielfalt allmählich ersticken“. In ihrer Münchner Erklärung forderten im Juli die Chefs prominenter Verlagshäuser wie Burda, Springer, Gruner + Jahr, Ippen und Madsack auf vier Seiten, ARD und ZDF müssten auf Werbung ebenso verzichten wie auf einen Großteil ihrer Online-Angebote. Andernfalls sei der Fortbestand der freien Presse in Gefahr.

Die öffentlich-rechtlichen Anbieter hingegen reklamieren, nur ihre Online- Angebote könnten einen Pluralismus gewährleisten, der jenseits kommerzieller Interessen sozialen Zusammenhalt, Kultur und Bildung in den Vordergrund stelle. Was aber treibt Zeitungs- und Zeitschriftenverlage, ARD und ZDF zu apokalyptischen Untergangsszenarien hart an der Grenze zum polemischen Populismus? Der 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag könnte im Zeitalter des World Wide Web zu einer Magna Charta des Rundfunkrechtes werden, die den deutschen Multimediamarkt auf Jahre hinaus ordnet.

Streit um Public Value

Im Rahmen des Beihilfe-Kompromisses wurden der Europäischen Kommission die Zusagen gemacht, den Auftrag des öffentlich- rechtlichen Rundfunks in Deutschland präziser festzulegen, seine Finanzierung transparenter darzustellen und seine kommerziellen Angebote genauer abzugrenzen (um so auch Quersubventionierung zu verhindern).

Vor allem aber soll für neue digitale Angebote von ARD, ZDF und Deutschlandradio ein Prüfverfahren eingeführt werden, um das nun seit Monaten unter dem Stichwort „Public-Value-Test“ (siehe Artikel „Auf der Suche nach der Mehrwert-Formel“ im medienforum.magazin 2/2007) öffentlich gerungen wird. All dies muss nun vom 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der im Mai 2009 in Kraft treten soll, geregelt werden. Dabei werden – wenn auch nur für das Internet – erstmals in der deutschen Rundfunkgeschichte dem Programmauftrag für öffentlich- rechtliche Angebote Grenzen gesetzt.

Neue Rundfunk-Definition

Der neue Staatsvertrag definiert Rundfunk als „linearen Informations- und Kommunikationsdienst“ und als eine „für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten aller Art im Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektronischer Kommunikationsnetze“. Was juristisch verklausuliert klingt, bedeutet de facto eine Einengung des bislang noch existierenden Rundfunkbegriffs, für den zurzeit weder die Linearität noch die zeitgleiche Ausstrahlung als ausschlaggebendes Merkmal gelten.

Damit zählen – entsprechend der EU-Richtlinie für audiovisuelle Medien – Video-on-Demand und ähnliche Angebote nicht mehr zum Rundfunk. Künftig soll den öffentlich-rechtlichen Programmanbietern nicht länger vorgeschrieben werden, wie viel Geld sie für ihre Online- Aktivitäten ausgeben dürfen. Die derzeit noch geltende Obergrenze von 0,75 Prozent der Gebühreneinnahmen (ca. 52 Millionen Euro jährlich) wird, wenn alle Landesparlamente zustimmen, aus dem Rundfunkstaatsvertrag gestrichen. Dafür aber müssen ARD und ZDF einige inhaltliche Online-Grenzen hinnehmen.

„Sendungsbezogene“ Inhalte

Auf einer „Negativliste“ werden im neuen Rundfunkstaatsvertrag erstmals explizit Services genannt, die auf keinen Fall in öffentlich- rechtlichen Online-Angeboten auftauchen dürfen. Dazu zählen Kontakt- und Tauschbörsen sowie Freizeittipps ebenso wie Beratungsdienste, Branchenregister und die Verlinkung zu Musik-, Spiele- und Foto-Downloads.

Vor allem aber dürfen ARD, ZDF und Deutschlandradio künftig nur noch „sendungsbezogene“ Internet-Inhalte anbieten. Töne, Texte und Bilder, die nicht sendungsbezogen sind, dürfen nur dann öffentlichrechtlich im World Wide Web angeboten werden, wenn sie zuvor durch den so genannten Drei-Stufen-Test genehmigt worden sind. Diesem Prüfverfahren sollen auch die bereits bestehenden Mediatheken von ARD und ZDF nach Inkrafttreten des neuen Staatsvertrages bis spätestens Ende 2010 unterzogen werden.

Drei-Stufen-Test

Auf der ersten Prüfungsebene des neuen Drei-Stufen-Tests müssen Rundfunk- oder Fernsehräte kontrollieren, ob neue digitale Angebote zu Recht Bestandteil des öffentlich- rechtlichen Funktionsauftrages im Sinne der Grundversorgung sind, also demokratische, gesellschaftliche oder kulturelle Partizipationschancen bieten. In einem zweiten Schritt gilt es zu prüfen, ob neue Online-Angebote oder digitale Kanäle von ARD und ZDF den publizistischen Wettbewerb bereichern, ohne andere Anbieter vom Markt zu verdrängen.

Auf der dritten Stufe schließlich sollen die öffentlich-rechtlichen Gremien prüfen, ob die neuen Angebote angemessen zu finanzieren sind. Der neue Drei-Stufen-Test gilt nur dann als gültig, wenn mindestens die Hälfte aller Rundfunkrat- oder Fernsehrat-Mitglieder beziehungsweise zwei Drittel der anwesenden Gremienmitglieder bei der entsprechenden Sitzung zustimmen.

Für die zweite Phase sieht die Beihilfe-Entscheidung der EU-Kommission vor, dass andere Marktteilnehmer – also zum Beispiel TV-Programmanbieter oder Anbieter von Online-Portalen – die Gelegenheit erhalten müssen, Stellungnahmen zu den Auswirkungen der betreffenden neuen Angebote auf den Wettbewerb abzugeben. Dabei müssen zwingend auch externe Gutachter einbezogen werden.

Für Stellungnahmen Dritter legt der 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag eine Frist von mindestens sechs Wochen fest. Formell umgesetzt werden dürfen die Ergebnisse eines Drei-Stufen- Tests erst, nachdem die zuständige Rechtsaufsicht – in der Regel also eine Senats oder Staatskanzlei – den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens bestätigt hat.

Beiträge nur sieben Tage lang abrufbar

Alle Sendungen, die ARD und ZDF künftig über ihre Mediatheken auch online zugänglich machen, werden mit Inkrafttreten des Rundfunkänderungsstaatsvertrages gemäß Paragraf 11d Absatz 3 nur noch jeweils sieben Tage lang kostenlos abrufbar sein. Sollen Angebote länger als eine Woche zugänglich sein, können die Rundfunk- und Fernsehräte dafür Telemedienkonzepte verabschieden, die den EU-Kriterien der Finanzierbarkeit, des publizistischen Mehrwertes und vertretbarer Marktauswirkungen entsprechen müssen.

Berichte über Sportveranstaltungen, die in der Liste nationaler Großereignisse stehen (Olympische Spiele, Fußball-Welt- und Europameisterschaft, Bundesliga, Champions League, UEFA-Cup, DFB-Pokal) müssen bereits nach 24 Stunden aus den öffentlichrechtlichen Online-Angeboten gelöscht werden.

Streit um „elektronische Presse“

Als umstritten galt lange die Frage, ob ARD und ZDF auch unterhaltende Angebote ins Netz stellen dürfen. Schließlich einigten sich die Staats- und Senatskanzlei-Chefs der Bundesländer am 11. und 12. September darauf, den öffentlich-rechtlichen Anstalten im Falle eines positiv verlaufenden Drei-Stufen- Tests sowohl sendungsbezogene als auch nicht-sendungsbezogene Unterhaltungsangebote zu ermöglichen.

Auch der im ursprünglichen Referentenentwurf vorgesehene Paragraf 11d Absatz 3 Ziffer 3 sorgte für Diskussionsstoff. Darin hieß es, dass „textbasierte Angebote“ nur noch „sendungsbezogen“ zulässig sein sollen. Eine alternative Formulierung dazu lautete – zur Freude der Zeitungs- und Zeitschriftenverlage – zunächst, dass bei ARD, ZDF und Deutschlandradio eine „elektronische Presse“ nicht stattfinde. Schließlich wurde diese Passage aber wesentlich entschärft.

Nun sollen „presseähnliche Angebote“ auf öffentlich-rechtlichen Online-Seiten verboten sein. Dazu zählen „nicht nur elektronische Ausgaben von Printmedien, sondern alle journalistisch-redaktionell gestalteten Angebote, die nach Gestaltung und Inhalt Zeitungen und Zeitschriften entsprechen“.

Unscharfe Regelungen

Die neuen Formulierungen des Staatsvertrages sind das Produkt zähen politischen Ringens. Das Resultat sind Kompromisse mit Begriffen wie „sendungsbezogen“ oder „presseähnlich“. Die Unschärfe dieser Regelungen beschwört weitere Auseinandersetzung herauf. Muss demnächst in jedem Einzelfall darum gerungen werden, wie weit der inhaltliche und zeitliche Bezug einzelner Online-Inhalte von ARD und ZDF zu einzelnen Sendungen reicht? Sorgt die noch geltende Regelung, die einen Programmbezug der Online-Angebote fordert, bereits heute für Unschärfen, könnte die Kopplung an einzelne Sendungen demnächst noch größere Abgrenzungsprobleme heraufbeschwören.

Der ARD-Vorsitzende Fritz Raff kritisiert, dass der neue Rundfunkstaatsvertrag aufgrund „kaum nachvollziehbarer Reglementierungen mehr Probleme verursachen als lösen wird“. Dennoch gehe er davon aus, „dass alles, was die ARD bisher im Internet anbietet, auch weiterhin erlaubt ist“. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass die öffentlich-rechtlichen Gremien beim Public-Value- Test grünes Licht geben.

Andreas Krautscheid, nordrhein-westfälischer Minister für Bundesangelegenheiten, Europa und Medien, kündigte hingegen Anfang September nachdrücklich an, so zitierte der Kölner Stadt- Anzeiger, dass es „keinen Persilschein für den Internet-‚Altbestand’ von ARD und ZDF geben wird“. Das Thema Internet dürfte bei den Sitzungen der ARD-Rundfunkräte und des ZDF-Fernsehrates also bald spannende Drei-Stufen-Test-Diskussionen auslösen.

Künstliche Medien-Trennung

Grundsätzlich ist die Trennung zwischen Rundfunk und begleitenden Inhalten beim Universalmedium Internet problematisch. „Ich glaube, dass die Unterscheidung hier Text, dort Bewegtbilder eine sehr künstliche ist, die mit der Realität des World Wide Web nichts mehr zu tun hat“, kommentierte SWR Intendant Peter Boudgoust in einem Interview mit epd medien.

Medienrechtler wie der ehemalige Verfassungsrichter Wolfgang Hoffmann-Riem warnen davor, den öffentlich- rechtlichen Rundfunk in der Online-Welt einzuengen. „Er braucht das Internet nicht nur zu programmbegleitender Information, sondern als eigenständig gestaltetes Medium“, sagte der Doyen des deutschen Rundfunkrechts im Interview mit der Süddeutschen Zeitung.

Ob sich Beiträge der Mediatheken überhaupt nach sieben Tagen komplett löschen lassen, ist angesichts der globalen Internet- Architektur fraglich. Wenn sich Inhalte erst einmal außer auf dem eigenen Server als Kopien auch auf fremden Proxyservern befinden, werden sie automatisch zum Bestandteil des virtuellen Online-Langzeitgedächtnisses.

Im Zeitalter des dezentralen und dynamischen Online-Kosmos wirken Vorstellungen medial und temporär begrenzter Internet-Inhalte deshalb für immer mehr Experten anachronistisch. So argumentieren auch ARD und ZDF. Der Gesetzgeber dürfe den öffentlich- rechtlichen Rundfunk „nicht ins medientechnische Mittelalter zurückschicken“, polemisierte der ARD-Vorsitzende Fritz Raff.

„Uferlose“ Investitionen?

Sowohl WDR-Intendantin Monika Piel als auch ZDF-Intendant Markus Schächter kritisieren, dass eine zeitliche Begrenzung von Inhalten auf sieben Tage von der Europäischen Kommission gar nicht verlangt wurde. Zeitungs- und Zeitschriftenverlage sowie der Verband Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) können die Ansichten der öffentlich- rechtlichen Intendanten nicht teilen und kämpfen darum, für die Zukunft medien- und wettbewerbspolitische Spielregeln durchzusetzen, die privaten Anbietern möglichst große Freiräume lassen.

Hubert Burda, Präsident des Verbandes Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ), warnte, ARD und ZDF könnten ohne eine Deckelung ihrer Online-Etats „uferlos investieren“. VDZ-Geschäftsführer Wolfgang Fürstner fürchtet sich gar vor einer „Marktverstopfung mit unfairen Mitteln“. Jochen Kröhne, für Fernsehen und Multimedia zuständiges Vorstandsmitglied beim VPRT, beklagte sich Anfang Mai, der „Auf- und Ausbau öffentlichrechtlicher Mediatheken und immer neuer gebührenfinanzierter Sparten- und Zielgruppenangebote“ bedrohten „die Existenz der privaten Spartensender“. Vertreter des öffentlich- rechtlichen Rundfunks weisen hingegen darauf hin, ihre Angebote könnten auch im Internet eine Art publizistischer Grundversorgung fern aller kommerziellen Interessen gewährleisten.

Gerichtsverfahren oder Koregulierung?

Der Konflikt um die Ordnung für die neue Online-Welt scheint systemimmanent: Während die Märkte Print und TV, Inhalte und Werbung, Massen- und Individualkommunikation früher ziemlich klar voneinander getrennt waren, ist im Internet alles zugleich möglich. Die Trennung der Systeme ist Vergangenheit.

Deshalb scheinen weitere Auseinandersetzungen zwischen öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten und ihren privatwirtschaftlichen Wettbewerbern unausweichlich. Während der ARD-Vorsitzende Fritz Raff bereits mit „Rechtsauseinandersetzungen“ rechnet, hat die SPD-Medienkommission Anfang September ein Modell der Koregulierung vorgeschlagen. So könnten alle Marktakteure „selbstverantwortlich Spielregeln und Konfliktlösungen etablieren“.

Dr. Matthias Kurp

STANDPUNKT // DISKURS ÜBER DAS REGULIEREN UND LIZENZIEREN

Von Prof. Dr. Norbert Schneider, Direktor der Landesanstalt für Medien NRW (LfM)

Sucht man nach Unterschieden zwischen der analogen und der digitalen Medienwelt, dann fällt besonders ins Auge, dass sich die Zahl der Akteure, die sich in der Medienlandschaft tummeln, vervielfacht hat.

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