So vielfältig wie die digitale Medienlandschaft sind auch die ordnungspolitischen Modelle, mit denen in Europa Rundfunk und Online-Medien reguliert werden. Überall gerät der klassische Rundfunk-Begriff ins Wanken. Überall wird dereguliert. Überall entstehen rechtliche Abgrenzungsprobleme.

Die Diskussion darüber, was eigentlich in der digitalen Welt multimedialer Angebote wie reguliert werden muss, ist mindestens so alt wie der Konvergenzbegriff. Bereits in den 90-er Jahren wurde bei Medien- Kongressen darüber diskutiert, ob Teleshopping oder Video-on-Demand (VoD) meinungsbildend und deshalb wie Rundfunk zu regulieren seien. Später tauchten E-Commerce-Mediendienste und Near- Video-on-Demand auf und wieder die Frage danach, was denn nun noch Rundfunk im engeren Sinne sei und was nur eine Plattform, die zwar massen-, aber nicht meinungsrelevant sei. Mit dem Nebeneinander von klassischen TV-Inhalten und ergänzenden (programmbegleitenden) Online-Inhalten auf einem einzigen Monitor stellen sich die Fragen von Regulierungszuständigkeit und -intensität zurzeit überall in Europa erneut.

Zusätzliche Kapazitäten

Auch wenn im Ausland der deutsche Begriff der „Meinungsbildungsrelevanz“ bei der Medienregulierung weniger im Vordergrund steht, so findet doch fast in allen EU-Mitgliedstaaten eine Abstufung der Regulierungsdichte hinsichtlich des Potenzials statt, das einzelnen Medien in Bezug auf die Meinungsbildung – und letztlich auch auf politische Wahlentscheidungen – zugeordnet wird. Dieser Idee folgte auch die Europäische Union bereits in ihrer Revision der Fernsehrichtlinie von 1997. Die Abgrenzung im Einzelfall aber blieb stets problematisch. So galt die Fernsehrichtlinie etwa für Near-Video-on-Demand, Simulcast und Webstreaming, allerdings nicht für echte Video-on-Demand- Dienste.

Die neue EU-Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste soll nun den Rahmen weiter fassen. Einerseits bezieht sie sich auch auf Inhalte von IPTV oder Mobile Media, andererseits verfolgt sie ein weniger strenges Regulierungsregime. Generell sollen aber für alle Formen audiovisueller Bewegtbilder – unabhängig von der genutzten Plattform oder dem verwendeten Netz – einheitliche Bestimmungen für allgemeine Programmgrundsätze, Jugendschutz, Recht auf Gegendarstellung, Werbung und Sponsoring gelten.

Technikneutraler Ansatz

Die Europäische Union bereitete schon 2002 mit dem Erlass ihres Richtlinienpaketes zur elektronischen Kommunikation den Paradigmenwechsel zugunsten eines Rechtsrahmens vor, der keinerlei Differenzierung bezüglich unterschiedlicher Übertragungswege mehr vorsieht. Dieser weitgehend technikneutrale Ansatz bedeutet eine Abkehr von der sektorspezifischen Regelung und gilt auch als Basis für die neue EU-Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste. Entscheidend ist demnach künftig nicht mehr, über welche Technik oder Plattform etwas verbreitet wird, sondern ob es sich wie beim herkömmlichen Fernsehen um eine auf die Allgemeinheit ausgerichtete lineare Programmfolge handelt.

In diesem Fall legt der Anbieter den zeitlichen Ablauf der Inhalte fest, und der Nutzer hat keinen Einfluss auf den Zeitpunkt der Übertragung, so dass eine größere Meinungsrelevanz vermutet wird, die wiederum eine strengere Regulierung erfordert. Nichtlineare Angebote, die eher dem Medium Internet entsprechen, bei dem Nutzer aus Datenbeständen unabhängig von einer zeitlich festgelegten Programmfolge Inhalte abrufen können, werden als Kommunikationsdienste definiert, für die weniger strenge Vorschriften gelten sollen.

Die EU-Mitgliedstaaten aber haben auch weiterhin die Möglichkeit, eigene Regulierungsrahmen zu schaffen. Die Abgrenzungsprobleme werden also bleiben. Rundfunk gilt zwar überall als Medium, das an die Allgemeinheit oder Öffentlichkeit gerichtet ist. Jedoch bleibt umstritten, ob auch Angebote, die Nutzern erst durch individuellen Abruf, also „on Demand“, zugänglich sind, noch dem klassischen Rundfunk zugeordnet werden müssen. Dies ist zum Beispiel in Belgien der Fall. Dort wird zwar – ähnlich wie beim Konzept der neuen EU-Richtlinie – dem Kriterium des technischen Übertragungswegs keinerlei Bedeutung zugemessen. Allerdings gelten Abrufdienste dennoch als Rundfunk, da dieser grundsätzlich durch fehlende Vertraulichkeit und fehlende Individualisierung der übermittelten Inhalte charakterisiert wird. In Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien hingegen werden interaktive Online-Abrufdienste eindeutig nicht dem Rundfunk zugeordnet.

Paragrafen-Patchwork

Das Pendant zu den deutschen Telemedien sind auf europäischer Ebene die so genannten „Dienste der Informationsgesellschaft“. Sie wurden bereits im Jahr 2000 in der E-Commerce-Richtlinie der EU als ein Rechtsbereich definiert, für den wesentlich weniger strenge Regeln als für die Fernsehdienste gefordert wurden. Belgien, Frankreich und Deutschland haben lange eine von dieser Systematik abweichende Regulierung verfolgt und den EU-Begriff der Informationsdienste nicht in eigene Regelwerke übernommen. So werden vor allem in Belgien zahlreiche Angebote, die in der EU-Systematik entsprechend der E-Commerce-Richtlinie genehmigungsfrei sind, dem Rundfunkrecht unterworfen. Die E-Commerce-Richtlinie soll auch nach der Novellierung der Fernsehrichtlinie weiterhin gelten.

Alles in allem hat sich in den EU-Mitgliedsstaaten bislang ein Paragrafen-Patchwork entwickelt, das so bunt ist wie die Medienlandschaft selbst. Die Revision der EU-Fernsehrichtlinie dürfte dafür sorgen, dass weiter an einem Geflecht unterschiedlicher Regulierungsfelder gestrickt wird. Der deutsche Ansatz, bei der Regulierungsdichte die Meinungsbildungsrelevanz einzelner Angebote zu berücksichtigen, setzte sich auf europäischer Ebene nicht durch.

Abgrenzungsprobleme bleiben

Auch wenn nun nicht nach Angeboten mit „broad impact“ oder „low impact“ – diese Differenzierung war ursprünglich ganz im deutschen Sinne erwogen worden – unterschieden werden soll, bleiben Abgrenzungsprobleme. Diese gelten zum Beispiel für Dienste an den Schnittstellen zwischen der technischen Übertragung und den Inhalten, wie sie etwa Electronic Program Guides (EPG) darstellen. Schließlich werden angesichts einer unübersichtlichen Zahl von Programmen und Plattformen genau diese elektronischen Programmführer immer mehr darüber entscheiden, wer was worüber in welcher Qualität nutzt oder erfährt.

Solche Abgrenzungsprobleme scheinen systemimmanent: Auch künftig wird es Hybridformen geben, die nicht eindeutig linearen oder nicht-linearen Diensten zugeordnet werden können. Das Nebeneinander der beiden Richtlinien über E-Commerce und über audiovisuelle Mediendienste führt außerdem nach wie vor zu rechtlichen Überschneidungen. Auch nach der Abschaffung der sektorspezifischen Regulierung zugunsten eines technikneutralen Ansatzes darf deshalb bezweifelt werden, ob die Gültigkeit mehrerer Richtlinien für denselben Bereich die notwendige rechtliche Klarheit gewährleistet.  

Dr. Matthias Kurp